A governação na Comissão Europeia é um exemplo das melhores

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2016

Relatório Especial

TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU

n.º 

A governação na Comissão Europeia é um exemplo das melhores práticas?

27

TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Luxembourg LUXEMBOURG Tel. +352 4398-1 Informações: eca.europa.eu/pt/Pages/ContactForm.aspx Sítio Internet: eca.europa.eu Twitter: @EUAuditors

Encontram-se mais informações sobre a União Europeia na rede Internet, via servidor Europa (http://europa.eu) Luxemburgo: Serviço das Publicações da União Europeia, 2016 Print PDF EPUB

ISBN 978-92-872-6099-4 ISBN 978-92-872-6078-9 ISBN 978-92-872-6087-1

ISSN 1831-0982 ISSN 1977-5822 ISSN 1977-5822

doi:10.2865/05492 doi:10.2865/086834 doi:10.2865/3864

QJ-AB-16-027-PT-C QJ-AB-16-027-PT-N QJ-AB-16-027-PT-E

© União Europeia, 2016 Reprodução autorizada mediante indicação da fonte A autorização para qualquer utilização ou reprodução da imagem na caixa 10 da p. 30 deve ser diretamente solicitada ao detentor dos direitos de autor. Todos os direitos reservados.

PT

2016

Relatório Especial

n.º 

A governação na Comissão Europeia é um exemplo das melhores práticas? (apresentado nos termos do artigo 287.º, n.º 4, segundo parágrafo, do TFUE)

27

Equipa de auditoria

02

Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das auditorias de resultados e de conformidade sobre domínios orçamentais ou temas de gestão específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público. A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria V, especializada no domínio do financiamento e administração da União. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade do membro do TCE Lazaros S. Lazarou, Decano da Câmara V, com a colaboração de Andreas Antoniades, chefe de gabinete; Johan Adriaan Lok, assessor de gabinete; Peter Welch, diretor; Mariusz Pomienski, responsável principal; Bogna Kuczynska, responsável de tarefa; Rogelio Abarquero Grossi, Erik De Bruyne, Daria Bochnar, Andreas Dürrwanger, Mehmet Ergün, Paul Sime, Michael Tatianos e Carl Westerberg, auditores.

Da esquerda para a direita: E. De Bruyne, A. Dürrwanger, J. A. Lok, P. Sime, D. Bochnar, L. S. Lazarou, B. Kuczynska, A. Antoniades, P. Welch, M. Pomienski, C. Westerberg e R. Abarquero Grossi.

Índice

03

Pontos

Abreviaturas, siglas e acrónimos

I-VIII

Síntese

1-10

Introdução

1-10

A boa governação é uma prioridade em organismos do setor público e privado

11-14

Âmbito e método da auditoria

15-57

Observações

15-31

Alterações das estruturas de governação e criação do Serviço de Auditoria Interna e do Comité de Acompanhamento da Auditoria

15-22

A Comissão estabelece uma distinção entre a sua responsabilidade política e a responsabilidade dos seus diretores-gerais pela gestão

23-24

A Comissão extinguiu o lugar de auditor financeiro e criou uma função de auditoria interna

25

O Serviço de Auditoria Interna estava inicialmente mais orientado para questões de governação de alto nível à escala da instituição …

26

… e atualmente presta mais atenção ao quadro de controlo interno da Comissão

27-29

A Comissão criou um Comité de Acompanhamento da Auditoria como um dos primeiros passos do processo de reforma

30-31

A supervisão do Comité de Acompanhamento da Auditoria está, na prática, limitada aos trabalhos do Serviço de Auditoria Interna

32-41

Harmonização dos controlos internos e do relato financeiro com as normas internacionais

32-34

A Comissão escolheu o quadro COSO como base para as suas normas de controlo interno …

35-39

… mas não será fácil concluir a transição para o quadro COSO atualizado

40-41

A elaboração de contas anuais em conformidade com as normas internacionais melhorou o relato financeiro

04

Índice

42-57

Prestação de informações não financeiras às partes interessadas a nível interno e externo

42-44

A Comissão presta informações não financeiras juntamente com as contas …

45-47

… mas menos do que muitas outras organizações

48-51

Desde 2013, a Comissão comunicou um nível significativo de erros nas suas despesas

52-53

Constitui uma melhor prática basear as estimativas dos montantes em risco numa metodologia coerente

54-57

Os relatórios introduzidos através da reforma Prodi continuam a constituir a base para a comunicação interna da Comissão

58-66

Conclusões e recomendações



Anexo I

—  Quadro da «boa governação no setor público» e COSO 2013



Anexo II

—  Elementos fundamentais dos quadros de comunicação das empresas selecionadas



Anexo III — Síntese de relatórios e contas anuais de uma seleção de organismos do setor público



Respostas da Comissão

Abreviaturas, siglas e acrónimos

05

CAA: Comité de Acompanhamento da Auditoria CIPFA: Chartered Institute of Public Finance and Accountancy CONT: Comissão do Controlo Orçamental COSO: Committee of Sponsoring Organisations of the Treadway Commission CPI: Comité de Peritos Independentes DG: Direção-geral DG AGRI: Direção-Geral da Agricultura e do Desenvolvimento Rural DG BUDG: Direção-Geral do Orçamento DG DEVCO: Direção-Geral da Cooperação Internacional e do Desenvolvimento DG DIGIT: Direção-Geral da Informática DG REGIO: Direção-Geral da Política Regional e Urbana DG RTD: Direção-Geral da Investigação e da Inovação EAI: Estrutura de Auditoria Interna EU: União Europeia FEE: Fédération des Experts-comptables Européens (Federação dos Contabilistas Europeus) GAO: Government Accountability Office (instituição superior de auditoria dos EUA) GPA: Gestão por atividades IASB: International Accounting Standards Board (Conselho das Normas Internacionais de Contabilidade) IFAC: International Federation of Accountants (Federação Internacional de Contabilistas) IFRS: International Financial Reporting Standards (Normas Internacionais de Relato Financeiro) IIA: Institute of Internal Auditors (Instituto de Auditores Internos) IPERIA: Improper Payments Elimination and Recovery Improvement Act (Lei dos EUA sobre a eliminação dos pagamentos indevidos e a melhoria da respetiva recuperação) IPSAS: Normas internacionais de contabilidade do setor público IPSASB: International Public Sector Accounting Standards Board (Conselho das Normas Internacionais de Contabilidade do Setor Público) IRC: Comité Internacional de Informação Integrada ISC: Instituição Superior de Controlo ISSB: Information Security Steering Board (Comité Diretor da Segurança da Informação)

Abreviaturas, siglas e acrónimos

OCDE: Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económicos OLAF: Organismo Europeu de Luta Antifraude PAG: Plano anual de gestão RAA: Relatório Anual de Atividades SAI: Serviço de Auditoria Interna SFC: Serviço Financeiro Central SG: Secretariado-Geral TCE: Tribunal de Contas Europeu TFUE: Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia TUE: Tratado da União Europeia

06

Síntese

07

I

Na sequência da demissão da Comissão Santer e em resposta ao relatório do Comité de Peritos Independentes, em março de 2000, a Comissão aprovou o Livro Branco «Reforma da Comissão», que visava modernizar a sua governação. As reformas propostas abrangiam a definição de prioridades e a afetação de recursos, a alteração da política de recursos humanos e a revisão da auditoria, da gestão financeira e do controlo. O Livro Branco e o relatório do Comité de Peritos Independentes continuam a influenciar o processo de decisão e a governação na Comissão até hoje.

II

Permanece a pressão para dispor de mecanismos de governação excelentes. Num documento recente da Comissão, explica-se que vivemos em tempos de grande pressão sobre as finanças públicas a todos os níveis da UE e que nessas condições é fundamental que sejam aplicados no setor público os quadros e as normas de ponta1. A boa governação não é apenas uma questão de relações, é também obter resultados e disponibilizar aos responsáveis pelas decisões instrumentos úteis para exercerem as suas funções. Deve incentivar a utilização eficaz de recursos, reforçar a prestação de contas pela gestão dos referidos recursos, promover um controlo rigoroso, além de melhorar a liderança, a gestão e a supervisão no plano organizacional. Se estes objetivos forem alcançados, deverá conduzir a intervenções mais eficazes2.

III

Embora as regras e as estruturas adotadas pela Comissão refletissem em grande medida as melhores práticas nesse momento, essas práticas continuaram a evoluir. Assim, o Tribunal examinou os mecanismos de governação atuais da Comissão, com incidência na auditoria, na gestão financeira e no controlo, para verificar se cumprem as melhores práticas definidas e se continuam a dar resposta às necessidades da instituição.

IV

As melhores práticas continuaram a evoluir desde as reformas de 2000. Embora tenham sido tomadas algumas medidas3, o Tribunal conclui que, em vários domínios, a Comissão diverge, ou não cumpre integramente, as melhores práticas definidas nas normas ou aplicadas por organismos internacionais e públicos selecionados como parâmetros de referência.

1

Comissão Europeia: Sistema de Controlo Interno Público: http://ec.europa.eu/budget/pic/index_en.cfm.

2 Ver Chartered Institute of Public Finance and Accountancy (CIPFA)/Federação Internacional de Contabilistas (IFAC), «International Framework: Good Governance in the Public Sector» (Quadro internacional: boa governação no setor público), 2014, p. 6. 3

Incluindo a publicação, juntamente com as contas da UE baseadas na contabilidade de exercício, da «Análise e debate das demonstrações financeiras», a elaboração de relatórios sobre o desempenho (que resultou em 2015 na integração com os relatórios sobre a gestão no relatório anual sobre a gestão e a execução do orçamento da UE) e a transição para o quadro integrado de controlo interno do COSO atualizado de 2013.

Síntese

08

V

A distinção efetuada entre a «responsabilidade política dos comissários» e a responsabilidade operacional dos diretores-gerais leva a que nem sempre seja claro se a «responsabilidade política» inclui a responsabilidade pelas direções-gerais ou se é distinta desta. As recentes reformas organizativas estão a começar a dar resposta a alguns dos riscos de uma cultura «de capelinhas». No entanto, para continuar a enfrentar os principais riscos, a Comissão terá de reforçar ainda mais a estrutura de governação em toda a instituição.

VI

O Serviço de Auditoria Interna concentra os seus esforços nos sistemas de controlo interno da Comissão. Nos últimos anos, a cobertura que realizou das questões de governação à escala da instituição contemplava a segurança das informações institucionais. As despesas realizadas no exterior da Comissão, pelas quais esta deve responder, são da responsabilidade das direções de auditoria e unidades de verificação nas direções-gerais que executam as despesas. Esta situação tem um impacto sobre as informações apresentadas ao comité de auditoria da Comissão. O papel do Comité de Acompanhamento da Auditoria (e a participação de membros externos e independentes) é mais limitado do que o dos comités de auditoria dos organismos internacionais selecionados como parâmetros de referência.

VII

A Comissão começou recentemente a fazer acompanhar as contas de informações não financeiras. No entanto, e apesar das melhorias recentes, ainda fornece menos informações não financeiras com as contas do que outros organismos selecionados como referência em termos de melhores práticas.

VIII

O Tribunal recomenda que a Comissão deve: οο justificar-se quando decide não seguir as melhores práticas, tal como é exigido às entidades de interesse público europeu; οο convidar o SAI a realizar mais trabalhos de auditoria sobre questões de governação de alto nível; οο concluir o processo de harmonização do seu quadro de controlo interno com os princípios do COSO 2013; οο antecipar mais a publicação das contas anuais;

Síntese

09

οο reunir informações já apresentadas numa variedade de relatórios atuais de modo a elaborar um relatório único ou grupo único de relatórios de prestação de contas, que contenham as contas, mas também: — uma declaração de governação, — um relatório do presidente, — uma análise dos riscos operacionais e estratégicos, — um relatório sobre o desempenho não financeiro, — informações sobre as atividades efetuadas durante o ano e a realização dos objetivos políticos, — um relatório sobre o papel e as conclusões do comité de auditoria, — uma declaração de sustentabilidade orçamental a médio e longo prazo, juntamente com, se for caso disso, ligações para informações constantes de outros relatórios; οο apresentar este relatório único ou grupo único de relatórios de prestação de contas para que o auditor controle as contas e verifique que as outras informações aí constantes são coerentes com as informações contabilísticas; οο publicar, nas contas anuais ou nas informações que as acompanham, uma estimativa do nível de erro com base numa metodologia coerente; οο atualizar e publicar regularmente os seus mecanismos de governação e explicar a sua escolha de estruturas e processos em relação ao quadro estabelecido; οο transformar o Comité de Acompanhamento da Auditoria num comité de auditoria composto por uma maioria de membros externos e independentes, bem como alargar o seu mandato por forma a cobrir a gestão dos riscos, o relato financeiro e os trabalhos e resultados das unidades de verificação ex post e das direções de auditoria.

10

Introdução

A boa governação é uma prioridade em organismos do setor público e privado

4

Como as empresas cotadas em bolsa de valores [Diretiva 2004/39/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de abril de 2004, relativa aos mercados de instrumentos financeiros, que altera as Diretivas 85/611/ CEE e 93/6/CEE do Conselho e a Diretiva 2000/12/CE do Parlamento Europeu e do Conselho e que revoga a Diretiva 93/22/CEE do Conselho (JO L 145 de 30.4.2004, p. 1)].

5

Diretiva 2013/34/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, relativa às demonstrações financeiras anuais, às demonstrações financeiras consolidadas e aos relatórios conexos de certas formas de empresas (JO L 182 de 29.6.2013, p. 19) [com a redação que lhe foi dada pela Diretiva 2014/95/UE (JO L 330 de 15.11.2014, p. 1)] (Diretiva Contabilística).

6

Chartered Institute of Public Finance and Accountancy (CIPFA)/Federação Internacional de Contabilistas (IFAC), «International Framework: Good Governance in the Public Sector» (Quadro internacional: boa governação no setor público), 2014.

7

A iniciativa PIC (Public Internal Control - controlo interno público) é uma plataforma para o intercâmbio de informações e de boas práticas entre as administrações públicas da UE.

01

Uma série de falências de empresas durante a década de 1990 trouxe a questão do governo das sociedades para a opinião pública e a melhoria dos mecanismos de governação no setor privado tornou-se numa das principais prioridades políticas. Geralmente, estas falências implicavam uma situação em que a verdadeira dimensão de um risco ou de um comportamento irregular não era do conhecimento dos membros do órgão diretivo, ou então era conhecida apenas por um pequeno número de membros dominantes do seu conselho (que desempenhavam normalmente funções executivas). As preocupações suscitadas pelas falências no setor privado levaram a mudanças na legislação da UE, exigindo que todas as entidades de interesse público 4 respeitassem um código de governação5 e confirmassem este facto no relatório anual e nas demonstrações financeiras que publicam.

02

A evolução para a adoção de mecanismos de boa governação tornou-se extensiva ao setor público. O documento intitulado «Good governance in the Public Sector» 6 (Boa governação no setor público), publicado pela Federação Internacional de Contabilistas (IFAC) e pelo Chartered Institute of Public Finance and Accountancy (CIPFA) é uma das últimas reflexões nesta matéria, tal como a iniciativa PIC7, instituída pela UE e centrada nos mecanismos adequados de governação e de controlo para os países que pretendem aderir à UE.

03

Caixa 1

A boa governação (ver caixa 1) não é apenas uma questão de relações, é também obter resultados e disponibilizar aos responsáveis pelas decisões instrumentos úteis para exercerem as suas funções.

Boa governação A boa governação no setor público incentiva uma tomada de decisões mais esclarecida, bem como a utilização eficiente dos recursos. Reforça a prestação de contas pela gestão dos referidos recursos. A boa governação caracteriza-se por um controlo rigoroso, que exerce uma forte pressão sobre a melhoria do desempenho do setor público e a luta contra a corrupção. A boa governação pode melhorar a liderança, a gestão e a supervisão no plano organizacional, resultando em intervenções mais eficazes e, em última análise, melhores resultados. 8 8

CIPFA/IFAC, «International Framework: Good Governance in the Public Sector» (Quadro internacional: boa governação no setor público), 2014, p. 6.

11

Introdução

04

Caixa 2

As preocupações sobre a governação na Comissão Europeia culminaram em 1999, com a demissão da Comissão Santer e, em especial, com o relatório do Comité de Peritos Independentes (CPI), nomeado pelo Parlamento para investigar os problemas subjacentes à demissão e recomendar um caminho a seguir. O Comité queixou-se de não ter conseguido encontrar ninguém «disposto a assumir as responsabilidades», tendo esse constituído o âmago da sua crítica à governação na Comissão (ver caixa 2). Na sequência destes acontecimentos e do relatório do CPI, a Comissão Prodi aprovou, em 2000, um pacote exaustivo de reformas destinado a modernizar a governação da Comissão (a «reforma Prodi»). O Livro Branco, a demissão da Comissão Santer e o relatório do CPI continuam a influenciar o processo de decisão na Comissão até hoje.

Quadros de governação e de prestação de contas Segundo o documento «Good Governance in the Public Sector», a governação comporta os mecanismos instituídos para garantir que os resultados pretendidos para as partes interessadas são definidos e atingidos». Os princípios do COSO 20139 estabelecem que o órgão diretivo demonstra independência em relação à gestão e supervisiona o desenvolvimento e o desempenho do controlo interno10 (ver caixa 10). A obrigação de prestar contas é um elemento fundamental da governação, especialmente no setor público. A IFAC define-a como o processo pelo qual os organismos do setor público, e as pessoas que os compõem, são responsáveis pelas suas decisões e ações, incluindo a sua gestão dos fundos públicos e todos os aspetos do desempenho, e se submetem a um controlo externo adequado. Para isso, é necessário que todas as partes compreendam claramente essas responsabilidades e que os seus papéis estejam claramente definidos por meio de uma estrutura sólida. Com efeito, a obrigação de prestar contas é a obrigação de responder pela responsabilidade conferida.11 A Comissão participa na promoção da boa governação nos Estados-Membros da UE através da rede PIC. A Comissão sublinhou a importância de um controlo rigoroso e da utilização das melhores práticas, afirmando que vivemos em tempos de grande pressão sobre as finanças públicas a todos os níveis na UE. Mais do que nunca, os contribuintes de cada Estado-Membro esperam uma otimização dos recursos e o setor público deve prestar contas pela gestão boa e eficaz dos fundos que lhe são confiados. O setor público deve demonstrar que os recursos são afetados de forma eficiente e que as realizações e os resultados são eficazes. Nessas condições, é fundamental que sejam aplicados no setor público os quadros e as normas de ponta12. Estes são exemplos de melhores práticas retirados de códigos e orientações pertinentes. No presente relatório, utiliza-se o símbolo para designar caixas que apresentam exemplos desse tipo. Orientações de boa governação MELHORES PRÁTICAS

9

Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (COSO), Internal Control – Integrated Framework (Controlo interno — quadro integrado), 2013.

10 Fonte: Internal Control – Integrated Framework, Executive Summary (Controlo interno quadro integrado, Síntese), © Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (COSO). 11 Comité do sector público da IFAC, «Governance in the Public Sector: A Governing Body Perspective» (Governação no setor público: uma perspetiva do órgão diretivo), 2001, p. 12. 12 Comissão Europeia: Sistema de Controlo Interno Público: http://ec.europa.eu/budget/pic/index_en.cfm.

12

Introdução

05

Figura 1

A Comissão baseou o seu programa de reformas em três pilares: reformas orientadas para o estabelecimento de prioridades e a orçamentação, para a modernização da política de recursos humanos e para a melhoria da auditoria, da gestão financeira e do controlo (figura 1). A Comissão alegou que devem estar subjacentes a um período de «mudança cultural» cinco princípios fundamentais: a independência da Comissão, a responsabilidade, a prestação de contas, a eficiência na consecução dos resultados e a transparência.

Três pilares da reforma Prodi (Livro Branco)

Reforma - Livro Branco 2000

Pilares

Definição das prioridades políticas e afetação dos recursos

Objetivos

Introduzir um método mais eficaz para estabelecer as prioridades e afetar-lhes os recursos necessários

Política de recursos humanos

Auditoria, gestão financeira e controlo

Modernizar a política de recursos humanos, desde o recrutamento até à reforma, no interesse do pessoal de todos os graus

Melhorar a gestão financeira, a eficiência e a prestação de contas

Fonte: Tribunal de Contas Europeu (TCE) com base no COM(2000) 200 final/2 «Reforma da Comissão Livro Branco Parte I».

Introdução

13

06

Caixa 3

O primeiro pilar da reforma introduziu novos instrumentos de planeamento e de acompanhamento para cada serviço da Comissão (os planos de gestão e os RAA). O terceiro pilar (caixa 3) simplificou as regras para a autorização de despesas. Uma questão muito debatida foi a forma como as diferentes responsabilidades deviam ser geridas e combinadas na Comissão. Os papéis fundamentais eram o da Comissão enquanto Colégio dos Comissários, o dos diferentes comissários, o do auditor financeiro e o das direções-gerais (DG) (e dos diretores-gerais que detêm a principal função administrativa dentro delas).

Terceiro pilar da reforma Prodi: modernização do sistema de gestão financeira, controlo e auditoria13 Revisão do sistema de gestão financeira, controlo e auditoria em conformidade com as melhores práticas: οο transferência da responsabilidade pelo controlo das despesas do auditor financeiro para as DG; οο declaração elaborada por cada diretor-geral e incluída no seu RAA que indique que foram efetuados controlos internos adequados e que os recursos foram utilizados para os fins previstos; οο criação de unidades financeiras nas DG para prestar aconselhamento e assistência às unidades operacionais; οο criação de um Serviço Financeiro Central encarregado de prestar aconselhamento aos serviços operacionais; οο criação de um Serviço de Auditoria Interna (SAI), sob a autoridade do vice-presidente responsável pela reforma, para apoiar a gestão na Comissão; οο criação de uma «estrutura de auditoria» especializada em cada DG, diretamente responsável perante o diretor-geral; οο estabelecimento de um Comité de Acompanhamento da Auditoria (CAA) para acompanhar os processos de controlo da Comissão, a aplicação das recomendações das auditorias e a qualidade do trabalho de auditoria. Definição das responsabilidades dos gestores orçamentais e dos gestores diretos: οο elaboração de regras simplificadas e de fácil acesso que definam as responsabilidades do pessoal com funções essenciais em matéria financeira. 13 Fonte: TCE com base no COM(2000) 200 final/2.

Introdução

07

Uma nova reforma, que não fazia parte do Livro Branco mas que foi apresentada quando da discussão da proposta da Comissão para reformulação do Regulamento Financeiro, foi a transformação da base utilizada para a elaboração das contas da UE. Na sequência da pressão exercida pelo Conselho, a Comissão aceitou o desafio de instituir um sistema de contabilidade de exercício, com base em normas internacionais, até 200514.

08

A Comissão avançou rapidamente na execução das reformas Prodi: o CAA reuniu-se em dezembro de 2000 (ver ponto 27); no dia seguinte foi nomeado um chefe do serviço de auditoria interna contratado a nível externo; o novo Regulamento Financeiro foi aprovado em 25 de junho de 2002 e o novo Estatuto dos Funcionários em 22 de março de 2004. Em 2005, a Comissão apresentou o primeiro conjunto de contas anuais integralmente segundo a contabilidade de exercício, baseado nas IPSAS15.

09

No seu relatório de acompanhamento da reforma, de dezembro de 2005, a Comissão considerou que os princípios fundamentais subjacentes às medidas da reforma continuavam sólidos e declarava-se determinada a «consolidar os resultados alcançados, garantindo que os seus recursos financeiros e humanos sejam utilizados de forma eficiente e eficaz, de modo aberto e transparente, facilitando assim o controlo e reforçando a confiança dos cidadãos da Europa»16.

10

Mais de dez anos se passaram desde esta declaração. Embora as regras e estruturas adotadas pela Comissão refletissem em grande medida as melhores práticas nesse momento, as regras em matéria de governação, tanto no que se refere ao setor público como ao privado, continuaram a evoluir. Os comissários necessitam de instrumentos eficazes para exercer a sua responsabilidade global pela gestão do orçamento da UE.

14

14 O Tribunal de Contas recomendava essa medida desde 1978. Ver Eduardo Ruiz García, «The Role of the Court of Auditors in Modernising the Accounting System of the European Institutions» (O papel do Tribunal de Contas na modernização do sistema contabilístico das instituições europeias), na Revista Española de Control Externo, maio de 2013. 15 Normas internacionais de contabilidade do setor público. 16 COM(2005) 668 final, de 21 de dezembro de 2005, «Relatório de acompanhamento da reforma da Comissão uma vez terminado o mandato da reforma».

Âmbito e método da auditoria 11

A questão central de auditoria do Tribunal, subjacente ao trabalho realizado para a elaboração do presente relatório e que incide especialmente na auditoria, na gestão financeira e no controlo era:

Os mecanismos de governação da Comissão estão em conformidade com as melhores práticas reconhecidas17 e as necessidades da instituição?

12

O Tribunal concentrou-se nos seguintes aspetos (ver figura 1 e caixa 3): οο alterações das estruturas de governação e criação do SAI e do CAA (pontos 15-31); οο harmonização dos controlos internos e do relato financeiro com as normas internacionais (pontos 32-41); οο prestação de informações não financeiras às partes interessadas a nível interno e externo (pontos 42-56).

13

O Tribunal assume como principal ponto de referência o documento «Boa governação no setor público» (caixa 2). Tem igualmente em consideração o estudo anterior da IFAC «Governance in the Public Sector: A Governing Body Perspective», em especial para compreender as melhores práticas na época da reforma Prodi18. Um instrumento fundamental para a ação da Comissão em matéria de controlo interno durante o período da reforma foi o quadro COSO (explicado nos pontos 32-39). A mais recente revisão do quadro COSO (2013) é baseada em princípios e coloca o controlo interno num contexto de boa governação. O Tribunal cruzou o conteúdo do documento «Boa governação no setor público» com quadro o COSO 2013 (ver anexo I) para fundamentar o debate sobre as boas práticas de governação. Teve também em conta os requisitos das diretivas da UE para as entidades de interesse público e as recomendações da Comissão neste domínio19.

14

O Tribunal realizou a sua auditoria através do exame de documentos da Comissão (Livro Branco, relatórios internos e externos), de documentos de organismos internacionais pertinentes (CIPFA, FEE, IASB, IFAC, OCDE20, etc.), de documentos académicos, etc. Realizou reuniões com os principais intervenientes da Comissão, incluindo membros do CAA, membros do grupo preparatório do CAA, do SAI, do Secretariado-Geral (SG) e da DG Orçamento (DG BUDG). Debateu as melhores práticas com um grupo de peritos provenientes de organizações internacionais de primeiro plano, auditores do setor público, peritos independentes e universidades, tendo igualmente analisado o processo de reforma com pessoas que desempenharam um papel significativo no mesmo. Realizou um inquérito às instituições superiores de controlo dos Estados-Membros da UE sobre a governação no setor público no território sob a sua jurisdição. Baseou-se igualmente nos resultados e relatórios das auditorias realizadas desde 2001.

15

17 No presente relatório emprega-se o termo «melhores práticas» para referir práticas descritas como «melhores», «principais» ou «boas» nos documentos específicos de referência. 18 IFAC, «Governance in the Public Sector: A Governing Body Perspective» (Governação no setor público: uma perspetiva do órgão diretivo), 2001. 19 Diretiva contabilística (ver nota de rodapé 4), Recomendação da Comissão, de 9 de abril de 2014, sobre a qualidade da informação relativa à governação das sociedades («cumprir ou explicar») (JO L 109 de 12.4.2014, p. 43). Diretiva 2014/56/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de abril de 2014, que altera a Diretiva 2006/43/CE relativa à revisão legal das contas anuais e consolidadas (JO L 158 de 27.5.2014, p. 196) (Diretiva «Revisão legal das contas») e Regulamento (UE) n.º°537/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de abril de 2014, relativo aos requisitos específicos para a revisão legal de contas das entidades de interesse público e que revoga a Decisão 2005/909/CE da Comissão (JO L 158 de 27.5.2014, p. 77). 20 Ver lista de abreviaturas, siglas e acrónimos.

Observações

Alterações das estruturas de governação e criação do Serviço de Auditoria Interna e do Comité de Acompanhamento da Auditoria A Comissão estabelece uma distinção entre a sua própria responsabilidade política e a responsabilidade dos seus diretores-gerais pela gestão

15

A Comissão Europeia é o órgão executivo da UE. O seu órgão diretivo (ver caixa 4), o Colégio dos Comissários (Colégio), é responsável pela tomada final de decisões da Comissão. Nos termos do Tratado, a Comissão é coletivamente responsável pela execução do orçamento. No entanto, as responsabilidades da Comissão vão muito além desse aspeto. Na prática, tem o monopólio da proposta de legislação da UE21, elabora as regras sobre a aplicação dos atos legislativos e tem um papel significativo no controlo da aplicação da legislação da UE22.

16

21 Nos termos do artigo 17.º, n.º 2, do TUE, os atos legislativos da UE «só podem ser adotados sob proposta da Comissão, salvo disposição em contrário dos Tratados». 22 Por exemplo, em matéria de política de concorrência. 23 No presente relatório, o termo «direção-geral» (DG) abrange tanto uma direção-geral como um serviço. 24 No presente relatório, o termo «diretor-geral» abrange tanto um diretor-geral como um chefe de serviço.

16

É atribuída a cada comissário a responsabilidade por políticas específicas. Assim, na sua maioria têm um papel de liderança em relação a uma ou várias DG23. As DG são dirigidas por diretores-gerais24. A competência da Comissão para autorizar as despesas da UE é, na prática, delegada nos diretores-gerais (nesta qualidade, são referidos como gestores orçamentais delegados).

Caixa 4

Orientações de boa governação

Órgão diretivo

MELHORES PRÁTICAS

Órgão diretivo é a pessoa ou o grupo com a principal responsabilidade pela supervisão da direção estratégica, das operações e da prestação de contas de uma entidade. O órgão diretivo tem um papel crucial de liderança no que respeita à aplicação, avaliação e melhoria da governação da entidade25. 25 Chartered Institute of Public Finance and Accountancy (CIPFA)/ Federação Internacional de Contabilistas (IFAC), «International Framework:Good Governance in the Public Sector» (Quadro internacional: boa governação no setor público), 2014, p. 9.

Observações

17

Na sua Comunicação relativa aos métodos de trabalho da Comissão, de novembro de 2014, o presidente Juncker salientou que os comissários devem assumir a plena responsabilidade política pelo trabalho efetuado pelos serviços que deles dependem26. Além disso, organizou o Colégio com o objetivo de trabalhar em conjunto, como uma equipa forte, cooperando entre pastas a fim de superar a mentalidade de capelinhas, colaborando nos domínios em que a ação do Colégio pode realmente fazer a diferença27 (ver figura 2).

18

Desde a reforma, uma série de grupos de gestão assistem a Comissão (figura 3): οο o grupo diretor da GPA 28, criado para coordenar a política e as questões estratégicas relacionadas com as três vertentes da reforma (planeamento estratégico e programação, política de pessoal, gestão financeira e auditoria). Desde 2015 abrange igualmente questões de informática ao nível de toda a Comissão. Presidido pelo secretário-geral, congrega os diretores-gerais e os gabinetes29 responsáveis pelos serviços centrais; οο o grupo de diretores-gerais, criado para realizar a reforma, supervisiona agora a coordenação da execução das políticas e constitui um fórum para a discussão de questões de interesse horizontal; οο o grupo de diretores dos recursos, criado para analisar as questões específicas relacionadas com a realização da reforma, é um órgão consultivo dos diretores dos recursos30 que visa promover uma gestão coerente e ótima dos recursos da Comissão e assegurar que as necessidades dos serviços operacionais são tidas em conta. Proporciona um fórum de debate e intercâmbio de melhores práticas entre serviços horizontais e operacionais.

17

26 Comunicação do Presidente à Comissão, The Working Methods of the European Commission 2014-2019 (Os métodos de trabalho da Comissão Europeia 2014-2019), C(2014) 9004, p. 7. 27 Comunicação do Presidente à Comissão, The Working Methods of the European Commission 2014-2019 (Os métodos de trabalho da Comissão Europeia 2014-2019), C(2014) 9004, p. 2. 28 Gestão por atividades 29 Gabinetes dos Comissários. 30 A Comissão define diretor de recursos como a pessoa do Conselho Diretivo responsável pela gestão dos recursos ao nível da DG, incluindo a programação e a gestão dos recursos humanos e financeiros, [SEC(2003) 59 final].

18

Figura 2

Observações

O Colégio dos Comissários (novembro de 2014-junho de 2016)1 Mimica: Cooperação Internacional e Desenvolvimento Malmström: Comércio Stylianides: Ajuda Humanitária e Andriukaitis: Saúde e Segurança Alimentar Gestão de Crises



Hahn: Política Europeia de Vizinhança e Negociações de Alargamento







Ansip Dombrovskis Katainen

   Avramopoulos: Migração, Assuntos  Internos e  Cidadania 

Vella: Ambiente, Assuntos Marítimos e Pescas



Arias Cañete: Ação Climática e Energia

Šefčovič

 Mogherini Georgieva

Thyssen: Emprego, Assuntos Bulc: Timmermans Sociais, Transportes Competências e Mobilidade Laboral Juncker, Moscovici: Hogan: Président Assuntos Agricultura Económicos e e DesenvolviFinanceiros, mento Rural Fiscalidade e União Aduaneira Creţu: Hill: Estabilidade Política Financeira, Regional Serviços Financeiros e União dos Mercados de Capitais Vestager: Concorrência Jourová: Justiça, Consumidores e Igualdade de Moedas: Investigação, Género Ciência e Inovação Oettinger: Economia e Sociedade Digitais Mercado Interno, Indústria, Navracsics: Educação, Cultura, Bieńkowska: Empreendedorismo e PME Juventude e Desporto





  

 















Domínios da responsabilidade dos Vice-Presidentes (VP) por cor Premier VP: Legislar Melhor, Relações Interinstitucionais, Estado de Direito e Carta dos Direitos Fundamentais VP: Orçamento e Recursos Humanos Alta Representante (AR) da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança/VP. VP: União da Energia VP: Emprego, Crescimento, Investimento e Competitividade VP: Euro e Diálogo Social VP: Mercado Único Digital





O collège des commissaires é constituído pelo Presidente da Comissão, os seus sete Vice-Presidentes, incluindo o primeiro Vice-Presidente, e a Alta Representante (AR) da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança, bem como os 20 Comissários responsáveis pelas diferentes pastas. Comissários fazem parte de equipas de Osprojetos, lideradas pelos Vice-Presidentes. Domínios para os quais contribuem em especial.

1 O comissário Hill demitiu-se em 15 de julho de 2016, tendo a sua pasta sido assumida pelo vice-presidente Dombrovskis e pelo comissário Moscovici. Fonte: TCE, com base no anexo 3 dos métodos de trabalho da Comissão Europeia 2014-2019, C(2014) 9004.

19

Figura 3

Observações

Fluxos de informação sobre o controlo interno destinados ao Colégio Grupo dos Diretores--Gerais Grupo dos diretores dos recursos

Grupo diretor da GPA

Grupos de gestão

OLAF Colégio dos Comissários b

b

c

b

b

c

b

b

Comité de Acompanhamento da Auditoria

b

b b

c

b

c b

b

c

b

Serviço de Auditoria Interna

Direção-Geral Diretor-Geral Diretor dos Recursos

Fonte: TCE.

Secretariado-Geral

b

c

Serviço Financeiro Central

Observações

19

O Secretariado-Geral (SG) é responsável por vários processos da instituição, incluindo o processo de decisão, a gestão de documentos, as disposições em matéria de continuidade das atividades, bem como o planeamento estratégico e a programação. Gere o processo de tomada de decisões colegial e presta apoio ao presidente e aos vice-presidentes. Coordena atividades nos diferentes domínios de intervenção e nos serviços da Comissão, atua como uma interface da Comissão e gere as relações com as outras instituições europeias, os parlamentos nacionais e as organizações e entidades não governamentais.

20

Uma preocupação do CPI era não deixar os diretores-gerais «afundar ou nadar»31. Assim, recomendou a criação do Serviço Financeiro Central (SFC). Este serviço, pertencente à DG BUDG, presta apoio e aconselhamento sobre gestão financeira, interpretação das regras financeiras e da legislação, controlo interno e gestão dos riscos.

21

Até à reforma, o auditor financeiro da Comissão era responsável pela aprovação de todas as despesas. Esta função gerou a crítica de que as DG viam a sua responsabilidade pelas despesas da UE limitada essencialmente à obtenção da provação (visto) deste auditor (ver ponto 4). A Comissão extinguiu o lugar de auditor financeiro e transferiu a responsabilidade dos controlos para as DG. A passagem de um sistema centralizado de aprovação ex ante para um sistema de responsabilidade descentralizada acompanhado de prestação de contas ex post constituiu um elemento fundamental da reforma. Porém, levou a que nem sempre fosse claro se a responsabilidade da Comissão no seu todo inclui a responsabilidade pelas ações dos diretores-gerais ou se é distinta desta (ver figura 4).

20

31 Comité de Peritos Independentes, Segundo relatório sobre a reforma da Comissão, 1999, p. 118.

21

Figura 4

Observações

Prestação de contas na Comissão 

28 Comissários «O Colégio dos Comissários assume uma responsabilidade política coletiva mas, na prática, não exerce os poderes de execução do orçamento de que está investido. Delega estas tarefas anualmente em determinados funcionários.»¹

«Responsabilidade política coletiva»¹ Responsabilidade pela «totalidade do processo de gestão»¹ «A responsabilidade dos gestores orçamentais cobre a totalidade do processo de gestão, desde a determinação das ações necessárias para alcançar os objetivos políticos estabelecidos pela instituição até à gestão das atividades lançadas, tanto de um ponto de vista operacional como orçamental»¹.

DG/GOD²          

DEVCO: JRC: DGT: NEAR: RTD: OIB: GROW: COMM: AGRI: CONNECT:

     

Outras DG (33)

0

1 000

2 000

3 000

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Cerca de 16,5 mil funcionários

1 COM(2015) 377 final, de 23 de julho de 2015, «Contas anuais consolidadas da União Europeia de 2014», p. 11. Os funcionários em causa em geral diretores-gerais e chefes de serviço são conhecidos como «gestores orçamentais delegados» ou GOD, de forma abreviada como nesta figura. 2 O gestor orçamental da Comissão é o Colégio dos 28 comissários. Por meio de decisões específicas, o Colégio delega tarefas de gestão financeira nos diretores-gerais, que se tornam assim «gestores orçamentais delegados». Em seguida, os diretores-gerais delegam nos diretores, nos chefes de unidade, etc., que deste modo se tornam «gestores orçamentais subdelegados», na aceção dos artigos 56.º, 65.º e 66.º do Regulamento Financeiro. 3 Comissão, 2016, Principais dados relativos aos recursos humanos - membros do pessoal (excluindo pessoal das agências executivas). Fonte: TCE, com base em informações e valores da Comissão.

22

Observações

22

A situação jurídica é, no entanto, clara. Em conformidade com o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia («Tratado») a Comissão é coletivamente responsável pela execução do orçamento32. O mesmo se encontra refletido no Regulamento Financeiro, que especifica que «Cada instituição exerce as funções de gestor orçamental»33. A Comissão assume esta responsabilidade não obstante a sua delegação nos diretores-gerais (ver caixa 5) e, por conseguinte, o gestor orçamental (Comissão) é responsável por «executar as operações relativas às receitas e às despesas em conformidade com o princípio da boa gestão financeira, e de assegurar a respetiva legalidade e regularidade»34.

32 Artigo 234.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE). 33 Artigo 65.º, n.º 1, do Regulamento (UE, Euratom) n.º 966/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de outubro de 2012, relativo às disposições financeiras aplicáveis ao orçamento geral da União e que revoga o Regulamento (CE, Euratom) n.º 1605/2002 (JO L 298 de 26.10.2012, p. 1).

Caixa 5

34 Artigo 66.º, n.º 1, do Regulamento (UE, Euratom) n.º 966/2012.

Responsabilidade da Comissão O CPI sublinhou em 1999 que a origem de toda a autoridade na Comissão é o Colégio dos Comissários em si. Em última instância, por conseguinte, a responsabilidade por todas as ações da administração deve regressar a cada Comissário e, através dele, ao Colégio. A cadeia de delegação começa ao nível da Comissão por intermédio do comissário, a quem, por conseguinte, incumbe a responsabilidade final por todas as questões financeiras, incluindo o controlo interno, e igualmente enquanto membro do Colégio. Em 2007, um documento de trabalho da Comissão CONT 35 sobre «Governação na Comissão Europeia»36 tomou uma posição crítica de alguns elementos da reforma. Nele se declara que «A estrutura em silo da Comissão e a concentração associada de informação e poder no seio das direções-gerais — deveria ter deixado claro a todos que não iria haver qualquer espécie de governação séria sem linhas funcionais de informação entre serviços relacionados transversalmente nas direções-gerais. Tal não aconteceu. […] O preço por considerar cada direção-geral como um feudo independente, com os seus próprios controladores, os seus próprios contabilistas e os seus próprios auditores internos, que apenas dependem do diretor-geral, é pago pela instituição na sua totalidade, sendo incompatível com o Tratado, o qual atribui ao Colégio uma responsabilidade coletiva». Ao longo do presente relatório, utilizou-se o símbolo pressão exercida pelo Parlamento. 35 Comissão do Controlo Orçamental do Parlamento Europeu. 36 PE 393.916v01-00, 3.9.2007, p. 2-3.

PRESSÃO DO PARLAMENTO

para assinalar as caixas que contêm exemplos de

Observações

A Comissão extinguiu o lugar de auditor financeiro e criou uma função de auditoria interna

23

A extinção do lugar de auditor financeiro ex ante centralizado e a criação de um «serviço de auditoria interna moderno»37 (ver caixa 6) foram elementos fundamentais da reforma Prodi. A Comissão estabeleceu o SAI em abril de 200138 (já tinha nomeado um auditor interno — ver ponto 8). Houve um amplo debate quanto à forma que a auditoria interna deveria assumir (ao nível da instituição ou ao nível de cada DG). Finalmente, a Comissão criou uma estrutura de auditoria especializada (EAI), na dependência direta de cada diretor-geral, juntamente com um Serviço de Auditoria Interna central. Em 2015, a Comissão suprimiu as EAI.

24

23

37 «A new Framework for Resource Management and Internal Auditing in the Commission, Final Report of the Planning and Co-ordination Group «Internal Audit’» (Um novo quadro de gestão de recursos e de auditoria interna na Comissão, Relatório final do Grupo de Planeamento e Coordenação «Auditoria Interna»), fevereiro de 2000, p. 2. 38 Decisão da Comissão, SEC(2000) 560. 39 Deste efetivo, 31 pessoas trabalham nas agências descentralizadas e outros organismos autónomos. O seu trabalho não é apresentado ao CAA da Comissão.

As DG com funções importantes na realização das despesas continuam a dispor de unidades de verificação ex post e de direções de auditoria que examinam as despesas. Por exemplo, há cerca de 180 pessoas nessas entidades na DG DEVCO, 130 na DG AGRI, 100 dedicadas à investigação e 90 na DG REGIO. Em 2016, o SAI tinha um efetivo de 147 pessoas39.

Caixa 6

Orientações de boa governação

Função da auditoria interna no setor público

MELHORES PRÁTICAS

A função da auditoria interna é fornecer garantias independentes e objetivas e serviços de consultoria destinados a acrescentar valor e melhorar o funcionamento de uma entidade. A atividade de auditoria interna contribui para que uma entidade realize os seus objetivos através da introdução de uma abordagem sistemática e disciplinada para avaliar e melhorar a eficácia da governação, da gestão dos riscos e dos processos de controlo. As revisões de auditoria interna podem cobrir uma vasta gama de temas, incluindo os relativos à otimização dos recursos e à prevenção e deteção de fraudes e corrupção4 0. Esta definição está em sintonia com o quadro do Instituto de Auditores Internos: a auditoria interna é uma atividade independente e objetiva de garantia e de consultoria concebida para acrescentar valor e melhorar as operações de uma organização. Ajuda uma organização a realizar os seus objetivos introduzindo uma abordagem sistemática e disciplinada para avaliar e melhorar a eficácia dos processos de gestão dos riscos, de controlo e de governação. 40 CIPFA/IFAC, «International Framework: Good Governance in the Public Sector» (Quadro internacional: boa governação no setor público), 2014, p. 29.

24

Observações

O Serviço de Auditoria Interna estava inicialmente mais orientado para questões de governação de alto nível à escala da instituição…

25

Caixa 7

Os mecanismos de governação revelaram-se de interesse urgente para a Comissão na aplicação do Livro Branco. Assim, inicialmente, o SAI estava muito orientado para questões de governação de alto nível à escala da instituição 41. Nos últimos anos, o trabalho do SAI incidiu em questões relacionadas com os processos nas diferentes DG e na governação. Nos últimos anos, as questões de governação à escala da instituição contemplavam a segurança das informações institucionais (ver caixa 7). O Tribunal regista uma recomendação do SAI42 para que as medidas tomadas ao nível central da instituição garantam uma abordagem coerente, fiável, completa e abrangente ao nível operacional bem como uma visão global das questões à escala da Comissão, como a prevenção e a deteção da fraude. Um inquérito às DG realizado por um avaliador externo revelou que, embora existisse um elevado nível de apreciação global pelo trabalho do SAI, a apreciação pelo seu impacto sobre a governação das sociedades era significativamente inferior.

41 Como ilustrado, por exemplo, pela conferência «Verstehen» de 2002, na qual o responsável pelo SAI promoveu o conceito de «auditoria única». 42 O SAI apresentou esta recomendação pela primeira vez no documento de trabalho que acompanha a opinião global relativa ao exercício de 2010.

Algumas recomendações importantes do SAI sobre a governação não foram executadas No seu relatório anual de 2006, o SAI recomendou que a Comissão apresentasse uma declaração sobre a governação anual: «Para atingir a maturidade e dar a conhecer a sua arquitetura de governação e os seus últimos progressos aos interessados, a Comissão deveria descrever a sua política e a sua prática da governação, preferentemente no relatório de síntese que resume os relatórios anuais de atividades das DG, publicá-la no seu sítio web e velar pela sua atualização regular.» 43 Os mecanismos de governação da Comissão foram publicados pela última vez em 2007 (ver ponto 45). No seu relatório anual de 2009, o SAI recomendou que era necessária uma visão global dos processos comuns a nível da instituição: visão global da gestão dos riscos o papel atualmente desempenhado pelo SG e pela DG BUDG deve ser consideravelmente reforçado, a fim de assegurar uma visão global eficaz da gestão dos riscos na Comissão, promover as melhores práticas em matéria de gestão dos riscos e identificar os riscos a que a Comissão está exposta no seu todo 44. Os serviços centrais da Comissão não aceitaram esta recomendação na sua integralidade, por considerarem que é incompatível com a abordagem da Comissão, que visa conferir a responsabilidade final às DG45. Em 2015, o SAI realizou uma auditoria sobre a governação da segurança das informações institucionais. Analisava a adequação da estrutura de governação e as medidas em vigor para assegurar a aplicação de disposições de segurança adequadas nos sistemas e processos de informação da Comissão. Na sequência da recomendação do SAI, a Comissão criou um Comité Diretor de Segurança da Informação e uma nova direção responsável pela segurança informática. 43 COM(2007) 280 final, de 30 de maio de 2007, «Relatório anual dirigido à autoridade de quitação sobre as auditorias internas realizadas em 2006», p. 14. 44 Serviço de Auditoria Interna, «Final audit report on risk management in the Commission» (Relatório final de auditoria sobre a gestão dos riscos na Comissão), documento IAS.B1-2009-4 COMM-001. 45 Relatório de auditoria do SAI intitulado «Final audit report on risk management in the Commission» (Relatório final de auditoria sobre a gestão dos riscos na Comissão), documento IAS.B1-2009-Y COMM-001, anexo 2, comentários do Secretariado-Geral e da DG BUDG: recomendação 1.

Observações

… e atualmente presta mais atenção ao quadro de controlo interno da Comissão

26

Um dos riscos principais para a Comissão está relacionado com a legalidade e a regularidade das suas despesas. Os trabalhos do Tribunal revelaram um impacto significativo de erros de legalidade e regularidade ao longo do período que se iniciou com a reforma da Comissão. O SAI concentra os seus esforços nos sistemas de controlo interno da Comissão. Embora esta abordagem seja compreensível no contexto dos importantes trabalhos de outros organismos (auditores dos Estados-Membros, direções de auditoria nas DG que executam as despesas e TCE), esta cobertura restrita tem impacto sobre a gama de documentos apresentados ao CAA. O SAI não abrange operações exteriores à Comissão, que são da responsabilidade das unidades de verificação ex post das DG que executam as despesas (ver ponto 24). As constatações destas unidades e direções não são tomadas em consideração pelo CAA da Comissão.

A Comissão criou um Comité de Acompanhamento da Auditoria como um dos primeiros passos do processo de reforma

27

O CAA realizou a sua primeira reunião em dezembro de 2000, sendo, por conseguinte, um dos elementos mais antigos da estrutura de governação resultante da reforma. Era inicialmente composto pelo comissário responsável pelo orçamento (presidente), pelo vice-presidente responsável pela administração e reforma e por dois outros membros da Comissão.

28

Constitui uma melhor prática dotar-se de um comité de auditoria composto por uma maioria de membros externos e independentes (ver caixa 8). A Comissão nomeou o primeiro membro externo do CAA em maio de 2001 e um segundo em 2004. Esta formação representou a maior percentagem de membros externos e independentes (dois de um total de seis). Em 2005, o número de membros internos aumentou para cinco e, em 2007, para sete, diminuindo assim a proporção de membros externos para dois em nove. À data da auditoria, esta formação ainda existia. O primeiro vice-presidente da Comissão preside ao atual CAA (2014-2019) e três outros comissários são membros do CAA durante todo o mandato. Há ainda três outros comissários em sistema de rotação a meio do mandato. Entre os membros internos, as DG que têm os níveis mais elevados de despesas estão fortemente representadas. Os comissários membros do CAA são responsáveis por cerca de 80% das despesas orçamentais da UE desde o início do seu mandato até julho de 2017 e por cerca de 60% dessas despesas desde agosto de 2017 até ao final do mandato. Além disso, a carta do CAA estabelece regras destinadas a melhor assegurar que a independência dos seus diferentes membros não está comprometida, obrigando-os a declararem os seus interesses e a renunciarem pronunciar-se quando o CAA examina um relatório de auditoria que diga respeito aos seus serviços.

25

Observações

26

Caixa 8

Orientações de boa governação

Comités de Auditoria

MELHORES PRÁTICAS

É boa prática que os órgãos diretivos do setor público criem um comité de auditoria ou um grupo ou função equivalente. O comité de auditoria constitui outra fonte de garantia quanto aos mecanismos de gestão dos riscos adotados por uma entidade, à manutenção de um ambiente de controlo eficaz e à elaboração de relatórios sobre o desempenho financeiro e não financeiro. A eficácia do comité depende da sua independência do poder executivo. Pode desempenhar um importante papel no que respeita a: οο contribuir para melhorar a adequação e a eficácia da gestão dos riscos e do controlo interno; οο promover os princípios da boa governação e a sua aplicação ao processo de tomada de decisões; οο supervisionar a auditoria interna e apoiar a qualidade das suas atividades, nomeadamente sublinhando a sua independência organizacional; οο reforçar a objetividade e a importância das auditorias externas e, por conseguinte, a eficácia da função de auditoria; οο sensibilizar para a necessidade de uma boa gestão dos riscos e de um controlo interno rigoroso, bem como de execução das recomendações decorrentes de auditorias internas e externas; οο ajudar a entidade a integrar os valores da governação ética, incluindo mecanismos eficazes de luta contra a fraude e a corrupção. Para reforçar a eficácia de um comité de auditoria, a maioria dos seus membros deve ser independente do órgão diretivo. É igualmente importante que o relatório anual de uma entidade do setor público contenha informações adequadas sobre o mandato, as operações, as atividades e os resultados das ações do comité de auditoria46. 46 CIPFA/IFAC, «International Framework: Good Governance in the Public Sector» (Quadro internacional: boa governação no setor público), 2014, p. 29-30.

27

Observações

29

Quadro 1

As competências do CAA incluem acompanhar a qualidade dos trabalhos de auditoria interna e assegurar que as recomendações da auditoria são devidamente tidas em conta e seguidas pelas DG e serviços da Comissão 47. Cada reunião do CAA é precedida de reuniões de um grupo preparatório composto pelos dois membros externos do CAA e por elementos dos gabinetes dos comissários com assento no mesmo (ver quadro 1). Um convite permanente para assistir às reuniões é dirigido ao SAI, à DG DIGIT, à DG BUDG e ao SG ao nível dos diretores.

Número de reuniões do Comité de Acompanhamento da Auditoria e do seu grupo preparatório entre 2011 e 2016 Ano

Reuniões do Comité

Reuniões do grupo preparatório

2011

4 (incluindo 1 por procedimento escrito)

12

2012

4 (incluindo 1 por procedimento escrito)

9

2013

4 (incluindo 1 por procedimento escrito)

9

2014

3 (incluindo 2 por procedimento escrito)

6

2015

2 (incluindo 1 por procedimento escrito)

6

2016 até à data (24 de maio) 3

4

Fonte: TCE com base nos documentos da Comissão.

A supervisão do Comité de Acompanhamento da Auditoria está, na prática, limitada aos trabalhos do Serviço de Auditoria Interna

30

O quadro 2 mostra que o CAA se concentra nos relatórios de auditoria interna. Os seus membros preveem, no futuro, abranger questões decorrentes dos relatórios anuais e relatórios especiais do auditor externo (TCE). O CAA não examina as constatações das direções de auditoria e das unidades de verificação ex post das DG que executam as despesas (ver ponto 26).

47 C(2015) 3014 final, «Charter of the Audit Progress Committee of the European Commission» (Carta do Comité de Acompanhamento da Auditoria da Comissão Europeia).

28

Quadro 2

Observações

Comparação entre o papel/a composição do Comité de Acompanhamento da Auditoria e dos comités de auditoria selecionados com as melhores práticas recomendadas pelo quadro da boa governação no setor público Melhores práticas recomendadas pelo quadro da boa governação no setor público

Comité de Acompanhamento da Auditoria da Comissão2

Papel dos comités de auditoria selecionados1 Comité de Auditoria Comité de Auditoria Comité de Auditodo do ria do Programa AlimenBanco Europeu de Grupo do Banco tar Mundial Investimento Mundial

Comité Consultivo Independente das Nações Unidas

Proporcionar garantias sobre os mecanismos de gestão dos riscos

x









Proporcionar garantias sobre os mecanismos de controlo interno

x









Proporcionar garantias sobre os mecanismos de elaboração de relatórios sobre o desempenho financeiro e não financeiro

x









Supervisionar a auditoria interna











Reforçar a eficácia da auditoria externa

x







x

Maioria de membros independentes

x









1  Fontes: Programa Alimentar Mundial: Mandato do Comité de Auditoria do Programa Alimentar Mundial (novembro de 2011), Banco Europeu de Investimento: Carta do Comité de Auditoria (junho de 2007), Grupo do Banco Mundial: Resolução do Banco Mundial sobre os Comités Permanentes (2009), Anexo A — Mandato do Comité de Auditoria, Nações Unidas: Mandato do Comité Consultivo Independente para a Auditoria e reforço do Gabinete dos Serviços de Controlo Interno (junho de 2007). 2 Fonte: TCE. A carta do CAA faz igualmente referência à auditoria externa (ver ponto 30).

31

Tal como indicado na Comunicação da Comissão sobre a carta do CAA, os comités de auditoria desempenham um papel cada vez mais importante na resposta ao pedido legítimo dos cidadãos e outros intervenientes, que esperam que os organismos públicos deem provas de transparência e prestem contas dos seus atos 48. Atualmente, o CAA é o «comité de auditoria» da Comissão. O Tribunal examinou-o em função dos critérios das melhores práticas (caixa 8) e de organismos internacionais selecionados como parâmetros de referência (quadro 2). É de salientar que todos os membros dos comités de auditoria destes organismos internacionais são independentes. No caso da Comissão, sete dos nove membros do CAA são internos.

48 C(2015) 3014 final, «Charter of the Audit Progress Committee of the European Commission» (Carta do Comité de Acompanhamento da Auditoria da Comissão Europeia), p. 2.

Observações

29

Harmonização dos controlos internos e do relato financeiro com as normas internacionais

Caixa 9

A Comissão escolheu o quadro COSO como base para as suas normas de controlo interno…

Controlo interno O controlo interno é um processo aplicado pelo Conselho Diretivo, pelos gestores e colaboradores de uma entidade e destinado a proporcionar uma garantia razoável quanto à realização dos objetivos relativos às operações, à elaboração de relatórios e à conformidade 49. 49 Definição do COSO (Committee of Sponsoring Organisations of the Treadway Commission), Controlo interno quadro integrado, 2013. © Committee of Sponsoring Organisations of the Treadway Commission (COSO). Todos os direitos reservados. Utilizado com autorização.

32

A Comissão alterou os seus mecanismos de controlo interno (ver caixa 9) no âmbito da reforma Prodi (ver figura 1 e caixa 3). Os novos mecanismos representaram um desvio considerável face ao sistema anterior, baseado na aprovação centralizada (visto) do auditor financeiro. A Comissão baseou os mecanismos de controlo no quadro COSO 1992 (ver caixa 10) e introduziu no Regulamento Financeiro50 a definição de controlo interno adotada pelo COSO.

33

Em 2001, a Comissão adotou 24 normas de controlo, completadas por um conjunto de requisitos de base que definem as ações práticas específicas nas quais deve assentar o sistema de controlo interno de cada serviço. Impunha às DG que, em cada ano, avaliassem o seu nível de conformidade com os requisitos de base e apresentassem relatórios sobre essa matéria. Estes relatórios assentam em exames internos, em autoavaliações da gestão e em auditorias pertinentes realizadas pelo SAI e pelo TCE. Nos relatórios anuais relativos aos exercícios de 2002 a 2008, o Tribunal deu conta dos progressos registados na aplicação destas normas.

50 Artigo 32.º, n.º 2, do Regulamento (UE, Euratom) n.º 966/2012.

30

Observações

34

A Comissão reviu o seu quadro de controlo interno em 2007, reduzindo o número de normas para 16 e solicitou às DG que apresentassem relatórios em casos de exceção (apenas quando não aplicassem uma norma). Em 2014, a Comissão reduziu ainda mais o número de requisitos. Nesse ano, as DG avaliaram os seus progressos e indicaram que, em toda a Comissão, tinham executado 98% das normas de controlo interno51. Em 2016, a Comissão tenciona atualizar o seu quadro de controlo interno, para que este fique em consonância com o quadro COSO 201352.

51 «Overview on the state of internal control in the Commission’s services in 2014» (Relatório recapitulativo sobre a situação do controlo interno nos serviços da Comissão em 2014), Ares (2015) 1930721-7.5.2015, p. 21. 52 Relatório anual de 2015 sobre a gestão e a execução do orçamento da UE.

MELHORES PRÁTICAS

en

s

Avaliação dos riscos Atividades de controlo Informação e comunicação

Função

Ambiente de controlo

Nível da entidade Divisão Unidade operacional

Cu m

pr

im

io at ór Re l

pe

ra çõ e

s

to

Quadro COSO

O

Caixa 10

Orientações de boa governação

Atividades de acompanhamento

Fonte: Internal Control – Integrated Framework (Controlo interno — quadro integrado), 2013. © Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (COSO). Todos os direitos reservados. Utilizado com autorização.

O COSO é um quadro publicado em 1992 nos Estados Unidos, que se destinava inicialmente a empresas privadas. É agora amplamente aplicado pelos setores público e privado em todo o mundo. O COSO publicou uma versão atualizada em maio de 2013, tendo considerado que o quadro de 1992 devia ser substituído pela revisão de 2013, após um período de transição que terminou em dezembro de 2014. O quadro de 2013 introduziu 17 princípios que são necessários para a eficácia do controlo interno. A gestão pode decidir que um princípio não é pertinente, em função das circunstâncias. Se um princípio for pertinente, mas não estiver presente e em funcionamento, o sistema de controlo interno fica afetado por uma deficiência grave. Os novos requisitos do COSO estão mais concentrados nos conceitos de governação, incluindo a necessidade de atribuir responsabilidades de supervisão ao conselho e aos seus comités para cada componente do controlo interno (no anexo I, o Tribunal cruza os requisitos do COSO 2013 com os requisitos da «boa governação no setor público»).

Observações

31

… mas não será fácil concluir a transição para o quadro COSO atualizado

35

Caixa 11

No anexo I apresentam-se os requisitos do COSO 2013 e da «boa governação no setor público». As normas de controlo interno da Comissão cobrem a maior parte dos princípios definidos no COSO 2013. No entanto, não será fácil concluir a transição para o novo quadro COSO, uma vez que impõe às organizações exigências a nível das estruturas de governação, sublinhando a responsabilidade dos órgãos diretivos para supervisionar o desempenho de todos os componentes do sistema de controlo interno (ver caixa 11, princípio 2 do quadro COSO), e exige que todos os elementos de controlo estejam presentes e em funcionamento para que uma organização cumpra as normas COSO (ver anexo I). Nos pontos 36 a 39, são tratados três elementos do quadro COSO que são difíceis de aplicar.

Elementos do quadro COSO difíceis de aplicar Princípio 2 do quadro COSO O Conselho Diretivo demonstra independência em relação à gestão e supervisiona o estabelecimento e o desempenho do controlo interno. Princípio 5 do quadro COSO A organização impõe que cada um preste contas pelas suas responsabilidades em matéria de controlo interno na prossecução dos objetivos. Princípio 8 do quadro COSO A organização considera a possibilidade de ocorrência de fraudes na avaliação dos riscos para o cumprimento dos objetivos. 53 53 Fonte: Internal Control – Integrated Framework (Controlo interno — quadro integrado), 2013. © Committee of Sponsoring Organisations of the Treadway Commission (COSO). Todos os direitos reservados. Utilizado com autorização.

Observações

36

Para que o quadro de controlo da Comissão ficasse em conformidade com o quadro COSO 2013 (princípio 2 do quadro COSO), seria necessária uma função de nível central para efetuar a supervisão do sistema de controlo interno. A Comissão indicou ao Tribunal que não tinha instituído esta função para manter uma definição clara das responsabilidades e da prestação de contas ao nível das DG. A Comissão considera que a atual estrutura confere a responsabilidade pelo funcionamento do sistema de controlo interno exclusivamente aos gestores orçamentais delegados e que uma função de supervisão central pode conduzir a uma transferência da responsabilidade54. Embora o SFC publicasse um documento anual apresentando uma visão de conjunto sobre o controlo interno na Comissão até 201455, este documento não era uma fonte independente de garantia, mas sim uma síntese descritiva.

37

A Comissão extinguiu a função de auditor financeiro para tornar os diretores-gerais responsáveis pela legalidade e regularidade das despesas das suas DG. Estas prestam contas anualmente pela sua gestão através do RAA (ver ponto 55). Contudo, os mecanismos destinados a obrigar as pessoas a prestar contas pela sua contribuição para o controlo interno (princípio 5 do quadro COSO) estão relativamente pouco desenvolvidos. A Comissão não instituiu critérios de avaliação do pessoal ligados a este objetivo. O RAA pode permitir o estabelecimento dessa obrigação para os diretores-gerais. Na prática, porém, a Comissão não definiu uma base para determinar se as declarações feitas no RAA são fundamentadas56, nem estabeleceu um marco de referência em função do qual as DG devem prestar contas.

38

Em 2001, na sequência da adoção da primeira estratégia antifraude global57 (princípio 8 do quadro COSO) e do Livro Branco sobre a reforma administrativa, a Comissão anunciou a criação de uma unidade no OLAF que permitiria desenvolver uma abordagem estratégica global em matéria de prevenção da fraude, cujo objetivo seria a elaboração de novas propostas legislativas com implicações financeiras significativas em domínios sujeitos a risco de fraude. Em 2011, a Comissão desenvolveu uma nova estratégia antifraude58, que abrange todo o «ciclo da luta contra a fraude», desde a prevenção e deteção da fraude até aos inquéritos, aplicação de sanções e recuperação dos fundos indevidamente utilizados, além de clarificar as responsabilidades das diferentes partes implicadas.

39

As orientações da Comissão sobre a gestão dos riscos têm em conta o risco de fraude e as DG são obrigadas a prestar informações anualmente sobre a prevenção e deteção da fraude numa secção específica dos seus RAA. As atuais normas de controlo interno da Comissão não contemplam diretamente o risco de fraude, como exigido pelo princípio 8 do quadro COSO (ver anexo I). A Comissão afirmou que abordará este ponto na próxima revisão das normas de controlo interno.

32

54 O SAI levantou uma questão semelhante no documento de trabalho em apoio da sua opinião global relativa ao exercício de 2015: é necessária uma visão de conjunto ao nível da instituição para que processos comuns, como a prevenção e a deteção da fraude, sejam eficazes na proteção da instituição no seu todo. O SAI recomenda que sejam tomadas medidas ao nível central da instituição que garantam uma abordagem coerente, fiável, completa e abrangente ao nível operacional, bem como uma visão global das questões à escala da Comissão e da relação custo-eficácia das medidas tomadas. Os serviços centrais devem reforçar as orientações que fornecem às DG/serviços para melhorar a eficácia dos controlos ao nível operacional da DG/ serviço. Todas as recomendações são tidas em consideração nos planos de ação. 55 O documento deixou de ser publicado em 2015. 56 O SAI formula uma «conclusão limitada sobre o controlo interno» em apoio do RAA, e não uma «opinião anual». 57 COM(2000)358 final, de 28 de junho de 2000, «Proteção dos interesses financeiros das Comunidades — Luta antifraude — Para uma abordagem estratégica global». 58 COM(2011) 376 final, de 24 de junho de 2011, «Estratégia Antifraude da Comissão». Este documento baseia-se na Comunicação sobre a prevenção da fraude — COM(2007) 806 final.

Observações

33

Caixa 12

A elaboração de contas anuais em conformidade com as normas internacionais melhorou o relato financeiro

Normas IPSAS As Normas Internacionais de Contabilidade do Setor Público (IPSAS) emitidas pelo Conselho das Normas Internacionais de Contabilidade do Setor Público (IPSASB), constituem o conjunto mais completo de normas internacionais de relato financeiro baseadas na contabilidade de exercício especificamente concebido para o setor público59. 59 CIPFA/IFAC, «International Framework: Good Governance in the Public Sector» (Quadro internacional: boa governação no setor público), 2014, p. 31.

40

Como se pode ver na figura 5, a contabilidade de exercício foi introduzida em duas fases. Em primeiro lugar, a Comissão passou para a contabilidade de exercício, introduzindo algumas alterações no relato financeiro em 2001. Em 2005 realizou-se uma alteração muito mais importante (ver ponto 8), quando a Comissão decidiu basear o seu relato financeiro nas normas internacionais. Devido a estas mudanças, a apresentação de um balanço parcial, em vigor até 2000, foi substituída por uma apresentação completa do ativo e do passivo.

41

O novo quadro contabilístico da Comissão foi aplicado pela primeira vez em 2005, e o Tribunal pôde, pela primeira vez, emitir uma opinião sem reservas sobre a fiabilidade das contas anuais de 2007. Esta etapa marcou o culminar do projeto de modernização da contabilidade da Comissão. Ao elaborar demonstrações financeiras segundo a contabilidade de exercício e em conformidade com as normas internacionais (caixa 12), a Comissão melhorou a transparência e publicou um relato financeiro de boa qualidade.

34

Figura 5

Observações

União Europeia — Apresentação do ativo e passivo entre 1997 e 2015 Integralmente contabilidade de exercício

Mil milhões de euros 175 125 75 25 - 25 - 75 - 125 - 175 - 225

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Total do ativo Total do passivo Ativo líquido

Total do ativo (integralmente contabilidade de exercício) Total do passivo (integralmente contabilidade de exercício)

Fonte: TCE (com base numa apresentação visual do Tribunal de Contas francês em «La comptabilité générale de l’État, dix ans après», fevereiro de 2016).

Prestação de informações não financeiras às partes interessadas a nível interno e externo A Comissão presta informações não financeiras juntamente com as contas…

60 Algumas das informações fornecidas por organismos semelhantes juntamente com as contas num relatório anual são disponibilizadas no relatório de síntese (ver ponto 57 e figura 8). 61 COM(2015) 377 final, p. 6.

42

Embora a reforma tenha permitido melhorar em muito a qualidade das contas anuais, a UE não as fazia acompanhar de qualquer análise ou narrativa da gestão até 2014, altura em que voluntariamente juntou às contas anuais consolidadas relativas a 2014 uma «análise e debate das demonstrações financeiras», que continha algumas informações gerais e analíticas destinadas aos utilizadores60. No entanto, o debate sobre os objetivos da UE centrou-se naqueles que tinham sido anunciados para a Comissão pelo seu presidente 61, e não nos acordados para a estratégia «Europa 2020» 62. A única referência a questões de governação na mencionada «análise e debate» consistiu numa breve enumeração (centrada na Comissão) das funções das principais instituições63.

62 COM(2010) 2020 final, de 3 de março de 2010, «Europa 2020: estratégia para um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo». 63 O Conselho é descrito como o fórum em que «os governos defendem os interesses nacionais dos respetivos países», ao passo que «os interesses da UE no seu todo são promovidos pela Comissão Europeia». COM(2015) 377 final, p. 4.

Observações

43

Na caixa 13 é apresentada uma declaração importante de melhores práticas. O Tribunal comparou o conteúdo de uma série de quadros64 e critérios de avaliação e concluiu que diversos elementos de melhores práticas eram comuns a muitos quadros (ver anexo II). Todos os quadros de referência utilizados preveem um relatório anual sobre governação (como é o caso do quadro da «boa governação no setor público»), um exame dos riscos, bem como informações sobre o desempenho financeiro e não financeiro. Todos, exceto um, exigem a elaboração de um relatório descritivo sobre objetivos e estratégias, bem como sobre questões sociais e de pessoal. Três requerem uma descrição do modelo empresarial.

35

64 A Diretiva 2014/95/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de outubro de 2014, que altera a Diretiva 2013/34/UE no que se refere à divulgação de informações não financeiras e de informações sobre a diversidade por parte de certas grandes empresas e grupos (JO L 330 de  15.11.2014, p. 1), o Comité de Informação Integrada (IRC), os critérios de adjudicação «Building Public Trust Awards», as orientações sobre práticas recomendadas do IPSASB e as orientações da OCDE.

Caixa 13

Orientações de boa governação

Princípios dos relatórios anuais

MELHORES PRÁTICAS

Quadro da «boa governação no setor público»: as entidades do setor público devem demonstrar que respeitaram os compromissos, os requisitos e as prioridades que tinham declarado e utilizaram os recursos públicos de forma eficaz para o fazer. Para esse efeito, devem prestar informações ao público, pelo menos anualmente e em tempo útil, de modo a que os interessados possam compreender e apreciar questões como, por exemplo, o desempenho da entidade, se otimiza os seus recursos e a qualidade da sua gestão dos recursos. É também importante que o processo de recolha de informações e de elaboração do relatório anual garanta que o órgão diretivo e os quadros superiores assumem a responsabilidade pelos resultados apresentados. Os órgãos diretivos devem avaliar em que medida estão a aplicar os princípios da boa governação enunciados neste quadro e apresentar ao público um relatório sobre esta avaliação, incluindo um plano de ação para a introdução de melhorias. As informações sobre o desempenho publicadas pelas entidades do setor público e as demonstrações financeiras que as acompanham devem ser elaboradas de forma coerente e oportuna. As demonstrações devem permitir comparações com outras entidades semelhantes e ser elaboradas com base em normas internacionais reconhecidas de qualidade elevada 65. Recomendação da Comissão para as sociedades cotadas: as informações relativas à governação devem ser suficientemente claras, precisas e abrangentes para permitir aos acionistas, investidores e outros interessados uma boa compreensão do modo como a sociedade é governada. As empresas devem divulgar sistematicamente estas informações nos respetivos sítios web e incluir uma referência a esse sítio web no seu relatório de gestão 66. 65 CIPFA/IFAC, «International Framework: Good Governance in the Public Sector» (Quadro internacional: boa governação no setor público), 2014, p. 31. 66 Recomendação da Comissão, de 9 de abril de 2014, sobre a qualidade da informação relativa à governação das sociedades («cumprir ou explicar») (JO L 109 de 12.4.2014, p. 43).

Observações

44

Entre os Estados-Membros da UE67: οο 21 dos 28 Estados-Membros exigem que os organismos públicos publiquem uma declaração de controlo interno e/ou uma declaração sobre a governação; οο 18 Estados-Membros publicam as suas demonstrações financeiras no prazo de seis meses a contar do final do ano (dos quais nove elaboram as contas com base na contabilidade de exercício); οο em 12 Estados-Membros, as demonstrações financeiras que cubram o aparelho do governo central são assinadas pelo ministro das Finanças; οο 12 Estados-Membros elaboram as suas contas com base na contabilidade de exercício e quatro outros avançam nesse sentido (geralmente em conformidade com as IPSAS); οο sete Estados-Membros requerem a publicação de um relatório do comité de auditoria.

… mas menos do que muitas outras organizações

45

Após ter comparado as contas anuais da UE auditadas (incluindo a análise e debate das demonstrações financeiras) com outras orientações e práticas (ver figura 6 e pontos 43-44), o Tribunal constata que: οο elaboração das contas com base na contabilidade de exercício: como descrito no ponto 40, a Comissão elabora desde 2005 as contas da UE com base na contabilidade de exercício e em conformidade com as normas IPSAS; οο síntese dos principais valores: a análise e debate das demonstrações financeiras apresenta uma panorâmica dos principais valores da conta de resultados económicos e do balanço, do pré-financiamento e dos instrumentos financeiros; οο parecer do auditor independente: as contas (tal como publicadas no Jornal Oficial) são acompanhadas de um parecer do auditor independente. [Outros documentos que parecem ter algumas características das informações dadas no âmbito da prestação de contas anual (como o relatório de síntese e o relatório financeiro) não são acompanhados de um parecer de auditoria independente]; οο comparação entre o resultado orçamental e o resultado financeiro: a Comissão inclui nas contas anuais uma comparação exaustiva entre o resultado orçamental e o resultado financeiro;

36

67 O Tribunal contactou as instituições superiores de controlo (ISC) dos 28 Estados-Membros, a fim de obter informações sobre a forma como são elaboradas as contas, a prestação de informações não financeiras e a responsabilidade pela assinatura das contas.

Observações

οο análise de estruturas e questões de governação: a Comissão não apresenta uma declaração anual sobre a governação ou sobre o controlo interno, de acordo com as melhores práticas e com a prática comum dos Estados-Membros (ver ponto 44)68. Esse documento foi elaborado em 2007, em resposta a uma recomendação do auditor interno 69, mas não se encontraram provas de que tenha sido aprovado pela Comissão. O Tribunal foi informado de que a Comissão está atualmente a atualizar a sua declaração sobre a governação de 2007 e que esta será apresentada ao Colégio dos Comissários. Desde 2014, a Comissão inclui na sua análise e debate das demonstrações financeiras uma panorâmica dos papéis institucionais, das responsabilidades dos intervenientes financeiros na Comissão e do procedimento de quitação; οο prefácio (ou relatório) do presidente/alto funcionário: as contas da UE não são acompanhadas de um prefácio explicativo do presidente (ou de outro comissário). O órgão diretivo da Comissão não valida a sua responsabilidade pelas contas anuais através da apresentação de um prefácio ou relatório descritivo do presidente ou do comissário responsável pelo Orçamento. O relatório financeiro publicado em separado (ver figura 7) é, no entanto, precedido de um prefácio do vice-presidente responsável pelo orçamento; οο análise do risco de operações ou atividades irregulares: existem poucas referências ao risco de operações irregulares nas contas da UE e nas informações que as acompanham. Em 2015, a Comissão introduziu, na «análise e debate», uma secção distinta sobre os riscos e as incertezas, bem como as medidas tomadas para os «suportar ou atenuar» em conformidade com a orientação sobre prática recomendada 2 do IPSASB (ver igualmente o ponto 42). Esta secção trata apenas dos riscos financeiros, pois os riscos operacionais e estratégicos não estão abrangidos; οο estimativa do nível de irregularidade: a Comissão apresenta uma quantificação do risco de ocorrência de operações irregulares no relatório de síntese (agora incluído no relatório anual sobre a gestão e a execução do orçamento da UE), mas não juntamente com as contas anuais auditadas. οο Relatório informativo sobre as atividades do ano: — as contas da UE fornecem informações sobre os resultados financeiros, mas não sobre os resultados não financeiros70; — não existe uma descrição do modelo empresarial da UE (ver anexo II), nem um relatório sobre as principais atividades; — a «análise e debate» incide no plano da nova Comissão, e não nos objetivos e estratégia da UE no âmbito da estratégia «Europa 2020»; οο relatório de sustentabilidade/projeção a longo prazo: a Comissão não faz acompanhar as contas de uma projeção da sustentabilidade a longo/médio prazo das finanças da UE; οο descrição do papel e das conclusões do Comité de Auditoria: as contas anuais não são acompanhadas de qualquer texto que sintetize o papel e as conclusões do CAA.

37

68 A diretiva da UE exige que as sociedades cotadas na União incluam no seu relatório de gestão uma declaração sobre a governação da sociedade. 69 Relatório anual dirigido à autoridade de quitação sobre as auditorias internas realizadas em 2006 [COM(2007) 280 final, p. 14, Conclusão 5]. 70 Os documentos citados pela Comissão na sua resposta apenas ficam disponíveis após a conclusão da auditoria das contas anuais.

38

Figura 6

Observações

Síntese dos relatórios anuais e das contas de organismos do setor público selecionados (ver anexo III) Contas anuais da UE relativas a 2014 11 10

9 8 7 6 Relatório financeiro do Banco Europeu de Investimento 8 *** 7 10 6 4 2015

11 9 5 3 2 1

9 10

Relatório anual 2015 8 do Fundo Europeu de Investimento

4

6

5

3

2

5** 4 3 2 1 1 1

4 5 1 2 2

3

11

*** 7

1 Contabilidade de exercício. 2 Síntese dos principais valores. 3 Acompanhados do parecer do auditor independente. 4 Comparação entre o resultado orçamental e financeiro. 5 Análise das estruturas e questões de governação. 6 Prefácio (ou relatório) do Presidente/Alto funcionário. 7 Análise do risco de operações ou atividades irregulares. 8 Nível de irregularidade estimado. 9 Relatório informativo sobre as atividades do ano. 10 Relatório de sustentabilidade/projeção a longo prazo. 11 Descrição do papel e das conclusões de um comité de auditoria. Fonte: TCE.

11* 9 10

4

5

6

7

8

9

3 6

7 8

Comptes de l’État 2014 (França)

10 11

Relatório financeiro 2015 dos EUA

Elementos incluídos: Sim Não Publicado separadamente (*) Síntese. (**) Síntese (ver ponto 45). (***) Não aplicável.

Observações

46

As contas anuais da UE não proporcionam uma visão global da governação, do desempenho e da estratégia da Comissão contra os riscos que se podem colocar à concretização dos seus objetivos. As informações importantes encontramse dispersas em vários documentos elaborados ao nível da instituição e das DG e que são apresentados separadamente ao longo do ano (muitas vezes demasiado tarde para serem considerados no âmbito da auditoria das contas anuais). Alguns dos elementos não incluídos nas contas anuais (ponto 45) estão presentes em outros relatórios (figura 7). O relatório financeiro é precedido de um prefácio do Comissário responsável pelo orçamento, em que se fornecem informações sobre as atividades efetuadas durante o ano. A análise dos riscos operacionais e estratégicos está abrangida, em certa medida, pelos documentos de planeamento (planos estratégicos e planos de gestão das DG). O risco de ocorrência de operações irregulares encontra-se descrito no relatório sobre a gestão e a execução do orçamento da UE. Um documento sobre os métodos de trabalho da Comissão Europeia aprovado pouco depois da tomada de posse da atual Comissão incide sobre alguns elementos dos mecanismos de governação da Comissão71. No entanto, o Colégio dos Comissários não elabora uma declaração anual em que assuma a responsabilidade pelo controlo interno e pela gestão dos riscos a nível da Comissão.

47

Em 19 de julho de 2016, quatro semanas depois de o Tribunal ter enviado à Comissão a versão preliminar do presente relatório e uma semana após o encerramento da auditoria do Tribunal relativa às contas anuais, a Comissão publicou um «pacote de informação financeira integrada» contendo quatro relatórios72. Anteriormente, dois deles eram publicados mais tarde durante o ano. Embora o Tribunal acolha favoravelmente este esforço que visa explicar mais exaustivamente as atividades e as finanças da UE numa data anterior, este conjunto de relatórios não foi sujeito a auditoria, com exceção das contas anuais. Depois da introdução da análise e debate das demonstrações financeiras em 2014, esta medida representa um novo passo para a elaboração de um relatório único ou grupo único de relatórios de prestação de contas e submetido a uma garantia externa.

Desde 2013, a Comissão comunicou um nível significativo de erros nas suas despesas

48

Quando existe um risco elevado de irregularidade, é uma melhor prática examinar o risco e quantificar o nível e o impacto provável. Como referido anteriormente, muitos elementos do pessoal da Comissão trabalham no domínio da auditoria e controlo e a legislação da UE exige também que os organismos que gerem fundos da UE efetuem controlos exaustivos das despesas. Nos relatórios da Comissão sobre esta questão, presta-se uma atenção considerável à «capacidade corretiva» (ou seja, a possibilidade de recusar uma declaração de despesas após a aceitação inicial pela Comissão), em vez de quantificar e analisar a natureza dos erros que identifica. O principal documento nesta matéria («Proteção do orçamento da UE» — ver figura 7) não contêm nenhuma estimativa do nível de irregularidades presente nas declarações iniciais ou aprovadas para reembolso.

39

71 Por exemplo, Comunicação do Presidente à Comissão, The Working Methods of the European Commission 2014-2019 (Os métodos de trabalho da Comissão Europeia 2014-2019), C(2014) 9004. 72 Relatório anual sobre a gestão e a execução do orçamento da UE; Relatório financeiro; Comunicação sobre a proteção do orçamento da UE; Contas anuais.

40

Figura 7

Observações

Síntese dos principais relatórios periódicos da Comissão (o calendário indicado é o aplicável em 2015 e anos anteriores — ver ponto 47) Exercício «n+1» Aprovado por procedimento interno

1

3

9

ou por VP / procedimento de habilitação

5

ou pelo Colégio de Comissários

2

Data de publicação

7 8

10

Sujeito ao procedimento e quitação

Relatórios relativos ao exercício «n»

1

sobre a gestão orçamental e financeira do exercício «n». 31 de março de «n+1»: Relatório Relatório em conformidade com o artigo 142º do Regulamento Financeiro.

2

Junho de «n+1»:

Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho e ao Tribunal de Contas Europeu. Relatório de síntese1.

3

Junho de «n+1»:

Sistema de Transparência Financeira (STF) do exercício  «n».

4

Julho de«n+1»:

Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho. Proteção dos interesses financeiros da União Europeia — Luta antifraude Relatório anual do exercício  «n».

5

Sujeito a auditoria externa

4

6

6

Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho e ao 31 de julho de  «n+1»: Tribunal de Contas. Proteção do orçamento da UE até final do exercício   «n». Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho e ao 31 de julho de «n+1»: Tribunal de Contas. Contas anuais da Comissão Europeia do exercício   «n».

7

Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho e ao 31 de julho de «n+1»: Tribunal de Contas. Contas anuais consolidadas da União Europeia do exercício  «n».

8

Setembro de «n+1»:

Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho. Relatório anual dirigido à autoridade de quitação relativo às auditorias internas efetuadas no exercício «n» (artigo 99º, nº 5, do Regulamento Financeiro.

9

30 de setembro de «n+1»:

Orçamento da UE do exercício  «n» - Relatório financeiro. Serviço das Publicações da União Europeia.

10

Out./nov.  «n+1»:

Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho relativo aos instrumentos financeiros apoiados pelo orçamento geral, em conformidade com o artigo 140º, nº 8, do Regulamento Financeiro, em 31 de dezembro do exercício  «n».

1 Em 2016, a Comissão reuniu a síntese dos resultados da gestão da Comissão e a avaliação das finanças da União baseada nos resultados obtidos num só documento, que aprovou e enviou ao Tribunal em 5 de julho. Fonte: TCE.

41

Observações

49

Caixa 14

Em 2013, a Comissão reconheceu, pela primeira vez, no relatório de síntese que as despesas da UE estão afetadas por um nível significativo de erros (ver quadro 3). A metodologia utilizada pela Comissão para estimar o nível de erro evoluiu ao longo dos anos, em parte em resposta à pressão exercida pelo Parlamento (caixa 14).

Pressão exercida pelo Parlamento: divulgação do montante em risco

PRESSÃO DO PARLAMENTO

Na sua resolução relativa à quitação orçamental de 2013, o Parlamento solicitou à Comissão «que esclareça o cálculo do montante em risco, explicando o impacto estimado dos mecanismos de correção sobre essa verba»73. 73 P8_TA-(2015)0118, ponto 27.

50

Não existem mecanismos de supervisão do trabalho das direções de auditoria a este respeito, para além dos exames limitados do SAI (ver ponto 26) realizados relativamente a 11 DG e agências de execução desde 2013. A Comissão necessita de informações de boa qualidade para poder fornecer estimativas fiáveis do nível de erro. O Tribunal indicou no passado medidas a tomar para melhorar a fiabilidade dos dados da Comissão74.

51

O Tribunal considera uma boa prática a abordagem da DG DEVCO75, que é diferente das modalidades habituais e utiliza um modelo que tem algumas semelhanças76 com o modelo dos EUA para estimar o nível de erro das despesas (IPERIA, ver caixa 15 e quadro 3).

74 Ver ponto 1.20 do Relatório Anual relativo a 2010 (JO C 326 de 10.11.2011), pontos 1.22, 1.23 e 1.25 do Relatório Anual relativo a 2011 (JO C 344 de 12.11.2012), pontos 1.41-1.42 e 1.44-1.45 do Relatório Anual relativo a 2012 (JO C 331 de 14.11.2013), pontos 1.29-1.30 e 1.32 do Relatório Anual relativo a 2013 (JO C 398 de 12.11.2014), pontos 1.50, 1.53-1.54 e 1.65 do Relatório Anual relativo a 2014. (JO C 373 de 10.11.2015), pontos 1.35 e 1.48 do Relatório Anual relativo a 2015, pontos 61-63, 69-70, 81-88 e 113-114 do documento «Agricultura e coesão: análise global das despesas da UE no período de 2007-2013» (http://www.eca. europa.eu/Lists/ ECADocuments/PL14_AR13/ PL14_AR13_PT.pdf). 75 Ver também a secção relativa ao «Estudo de 2015 sobre a taxa de erro residual (TER)» do Relatório Anual relativo às atividades financiadas pelos oitavo, nono, décimo e décimo primeiro Fundos Europeus de Desenvolvimento (FED). 76 O cálculo baseia-se num método estatisticamente válido.

Observações

42

Caixa 15

PRESSÃO DO PARLAMENTO

IPERIA Nos EUA, uma lei do Congresso exige que todos os organismos da administração pública realizem testes suficientes aos seus próprios pagamentos para calcular uma estimativa estatisticamente válida do montante anual de pagamentos indevidos nos programas em que a análise dos riscos sugere que esses pagamentos podem exceder 1,5% do valor total pago. Os organismos devem publicar o resultado sob a forma de total extrapolado e em percentagem dos pagamentos efetuados. Os auditores dos organismos públicos devem apresentar relatórios que indiquem se o processo de elaboração e publicação destes dados está em conformidade com a lei do Congresso aplicável77. Entende-se por pagamentos indevidos: οο montantes incorretos pagos a beneficiários elegíveis; οο pagamentos efetuados a beneficiários inelegíveis; οο pagamentos de bens ou serviços não recebidos; οο pagamentos em duplicado; οο pagamentos relativamente aos quais a documentação é insuficiente ou inexistente. 77 Atualmente, a lei de 2012 sobre a eliminação dos pagamentos indevidos e a melhoria da respetiva recuperação (Improper Payments Elimination and Recovery Improvement Act of 2012 - IPERIA). Determinados organismos começaram a relatar pagamentos indevidos em 2003, tal como exigido pela lei de 2002 relativa às informações sobre pagamentos indevidos (Improper Payments Information Act - IPIA).

43

Quadro 3

Observações

Diferenças e semelhanças entre os modelos dos EUA e da UE utilizados para estimar o nível de erro nas despesas orçamentais

Responsabilidade pelo cálculo do nível de erro estimado Âmbito de aplicação

Base de cálculo do erro

Apresentação do nível de erro estimado Resultados da gestão

Governo dos EUA

Comissão Europeia

Os gestores de fundos devem apresentar uma estimativa estatística dos níveis de erro



parcialmente1

Todos os pagamentos do orçamento são sujeitos a amostragem

x

x

As despesas dos programas considerados de risco pelos gestores de fundos são incluídas na amostra



x

Realização de testes a uma amostra de operações selecionada por meio de métodos estatísticos



parcialmente

As ações corretivas (realizadas pelos gestores de fundos) podem reduzir o nível de erro estimado

x



Erro estimado apresentado em valores monetários



√2

Erro estimado apresentado em percentagem



√2

2013 e 2015

Nível médio de erro para 2013-2015

4,0%

De 2,6% para 3,1%3

Nível de erro para 2015

4,4%

De 2,3% para 3,1%

1 A Comissão exige todavia que os gestores dos Estados-Membros elaborem estimativas estatísticas em determinados domínios de despesas. 2 No seu relatório de síntese/relatório anual sobre a gestão e a execução do orçamento da UE, a Comissão indica uma quantificação do «mon- tante em risco», que o Tribunal considera equivalente ao nível de erro. 3 No seu relatório anual de 2015 sobre a gestão e a execução do orçamento da UE, a Comissão mudou a sua forma de cálculo da estimativa em relação aos anos anteriores. A média é calculada com base nos números publicados.

Observações

Constitui uma melhor prática basear as estimativas dos montantes em risco numa metodologia coerente

52

O exame ex post das despesas pode servir para diversos fins dentro de uma organização, nomeadamente: οο alertar os gestores para padrões de comportamento; οο revelar riscos específicos relacionados com a legislação em vigor; οο proporcionar uma base para centrar as medidas de atenuação dos riscos78; οο permitir que o órgão diretivo avalie os esforços dos quadros superiores para enfrentar os riscos. Para realizar todos estes objetivos, a organização deve elaborar estimativas de erro distintas das estimativas de medidas corretivas. É igualmente importante que o organismo avalie o impacto dos erros resultantes de causas diferentes.

53

Nos EUA, o Gabinete Executivo do Presidente (Gabinete de Gestão e do Orçamento) fornece aos organismos federais instruções sobre a forma de elaborar as estimativas estatísticas do nível de pagamentos indevidos. Em especial, não permite que utilizem como única fonte as informações comunicadas por suborganismos ou pelos beneficiários dos pagamentos79, nem efetuar uma compensação deduzindo do total dos pagamentos indevidos o impacto calculado das medidas de recuperação. Os auditores dos organismos públicos (inspetores-gerais) devem avaliar se esses organismos cumprem a lei IPERIA. Os organismos cujos pogramas forem considerados incumpridores durante três anos consecutivos devem apresentar propostas ao Congresso para que este autorize novamente os programas ou altere as disposições legislativas que os estabeleceram80.

44

78 Um quadro para a atenuação dos riscos é constituído pela abordagem dos quatro T: tratar, tolerar, transferir, terminar. 79 No entanto, o organismo pode coordenar este trabalho com os trabalhos realizados por outros auditores. Gabinete Executivo do Presidente, Gabinete de Gestão e do Orçamento, apêndice C da Circular n.º A-123 relativa aos requisitos para uma estimativa e recuperação eficazes dos pagamentos indevidos, 2014. 80 PAGAMENTOS INDEVIDOS: os organismos visados pela lei CFO (Chief Financial Officers, diretores financeiros) devem reforçar os seus esforços para resolver as questões de cumprimento, GAO, junho de 2016.

Observações

Os relatórios introduzidos através da reforma Prodi continuam a constituir a base para a comunicação interna da Comissão

54

A reforma introduziu instrumentos de planeamento e de acompanhamento na Comissão. Cada DG elaborou um plano de gestão para o ano seguinte, que visava converter os objetivos políticos do programa de trabalho da Comissão em objetivos operacionais concretos. Em 2016, a Comissão ajustou estes mecanismos, substituindo os planos de gestão por planos estratégicos quinquenais e planos anuais de gestão (PAG)81.

55

O RAA é um relatório de gestão (interno) elaborado pelo diretor-geral e destinado aos comissários82. Abrange a gestão e o controlo interno, bem como a concretização dos principais objetivos e atividades enunciados no plano de gestão. O RAA contém uma declaração do diretor-geral ou do chefe de serviço sobre as informações financeiras aí fornecidas.

56

Se o diretor-geral não puder fazer a declaração integral, emite uma «reserva» (ou seja, formula uma reserva sobre a garantia dada).

57

A Comissão resume e comenta os RAA num relatório anual designado até 2015 por relatório de síntese (elaborado em conjunto pelo SG e pela DG BUDG). Apesar da insistência do Parlamento (ver caixa 16), a Comissão não fornece nenhuma garantia específica neste documento: como se descreve antes (figura 4), apresenta uma declaração segundo a qual, ao aprovar o relatório de síntese, assume a «responsabilidade política» pelas suas ações. Os diferentes títulos do relatório de síntese e as diferentes formas utilizadas pela Comissão para exprimir o exercício das suas funções são indicados na figura 8.

45

81 O Plano Estratégico está articulado em torno de objetivos a alcançar para realizar as prioridades da Comissão durante todo o seu mandato (ou seja, 20162019 para este ciclo de programação) e estabelece o quadro para as modalidades de exceção a especificar no PAG seguinte. 82 Os RAA são tornados públicos depois da publicação do relatório anual sobre a gestão e a execução do orçamento da UE. Embora o SG, a DG BUDG e o SAI examinem os RAA («exame pelos pares»), e o SAI proceda a um pequeno número de «exames limitados» todos os anos, o diretor-geral tem a última palavra sobre o conteúdo do relatório.

Observações

46

Caixa 16

PRESSÃO DO PARLAMENTO

Pressão exercida pelo Parlamento: fornecer garantias O Parlamento Europeu tem frequentemente insistido para que a Comissão apresente uma declaração mais explícita. 2003: convidou a Comissão a converter o «Relatório de Síntese Anual numa declaração de fiabilidade consolidada sobre a gestão e controlos financeiros da Comissão no seu conjunto»83. 2012: incentivou a Comissão a «melhorar a sua governação e a informar a autoridade de quitação sobre as ações e medidas adotadas; οο incorporando os elementos de governo das sociedades exigidos ou propostos pelo direito das sociedades da União relevantes para as instituições desta; οο adotando medidas que permitam ao presidente assinar as contas e apresentar juntamente com as contas: — uma descrição dos riscos e incertezas que podem afetar a consecução dos objetivos políticos, bem como uma declaração na qual o presidente, juntamente com o Colégio dos Comissários, assuma a responsabilidade pela gestão do risco, e — uma declaração formal de governação que indique claramente as normas internacionais em matéria de governo de sociedades seguidas pela Comissão e contenha explicações objetivas e completas se for necessário desrespeitar a recomendação do código de governação (o princípio «cumprir ou justificar-se»)»84. A Comissão rejeitou esta recomendação. 2013: o Parlamento solicitou à Comissão que «dê a conhecer, no seu relatório de síntese, uma adequada «declaração de fiabilidade» com base nos relatórios anuais de atividades dos diretores-gerais»85. 83 P6_TA(2005)0092, ponto 62. 84 P7_TA(2012)0153, ponto 35. 85 Ver nota de rodapé 73.

47

Figura 8

Observações

Do relatório de síntese ao relatório anual sobre a gestão e a execução do orçamento da UE Informações sobre a execução

Informações sobre a gestão 2001

«Síntese dos RAA e declarações dos Diretores-Gerais e chefes de serviço»

2002 Nenhuma

2003 2004

«Síntese dos RAA das DG e Serviços»

Nenhuma declaração pela Comissão

«Síntese de 2004»

2005 «Síntese das realizações políticas»

2006

«Síntese dos resultados da gestão da Comissão em [ano]»

«Ao adotar a presente síntese, a Comissão assume a sua responsabilidade política em relação à gestão dos seus diretores-gerais e chefes de serviço, com base nas garantias e reservas por eles emitidas nos seus relatórios anuais de atividades.»

Nenhuma 2010

«Declarações» da Comissão

2011 «Relatório de avaliação previsto no artigo 318.º»¹

2014

«Através da adoção do presente relatório de síntese, com base nas garantias e reservas emitidas pelos diretores-gerais e chefes de serviço no âmbito dos seus RAA, a Comissão assume inteira responsabilidade política pela gestão do orçamento da UE.»

2015 «Relatório anual sobre a gestão e a execução do orçamento da UE» [«Com base nas garantias e reservas nos relatórios anuais de atividades, o Colégio adota o presente Relatório Anual de Gestão e Desempenho de 2015 relativo ao orçamento da UE e assume inteira responsabilidade política pela gestão do orçamento da UE.».]

1 O artigo 318.º do TFUE estabelece que a Comissão deve apresentar ao Parlamento Europeu e ao Conselho um relatório de avaliação das finanças da União baseado nos resultados obtidos, que não é abrangido pelo presente relatório. Fonte: TCE.

48

Conclusões e recomendações 58

A Comissão é um organismo complexo, responsável por um orçamento anual de mais de 140 mil milhões de euros. Realizou uma grande reforma dos seus mecanismos de governação na primeira década do novo milénio, por exemplo com a criação do SAI86 e do CAA87 e a aplicação das normas internacionais de controlo interno88 e de contabilidade89. No entanto, as melhores práticas continuaram a evoluir. Embora tenham sido tomadas algumas medidas90, o Tribunal detetou vários domínios em que os mecanismos de governação da Comissão, com incidência na auditoria, na gestão financeira e no controlo, divergem das melhores práticas definidas nas normas ou aplicadas por organismos internacionais e públicos selecionados como parâmetros de referência, ou não as cumprem na íntegra.

59

A distinção efetuada entre a «responsabilidade política dos comissários» e a responsabilidade operacional dos diretores-gerais leva a que nem sempre seja claro se a «responsabilidade política» inclui a responsabilidade pelas ações das DG ou se é distinta desta (ver pontos 21 e 22). As recentes reformas organizativas estão a começar a dar resposta a alguns dos riscos de uma cultura «de capelinhas»91. No entanto, para continuar a enfrentar os principais riscos, a Comissão terá de reforçar ainda mais a estrutura de governação em toda a instituição.

60

O SAI concentra os seus esforços nos sistemas de controlo interno da Comissão. As operações executadas no exterior da Comissão, as despesas pelas quais a Comissão deve responder, são da responsabilidade das unidades de verificação ex post nas DG que executam as despesas (ver pontos 25-26). Esta situação tem um impacto sobre as informações apresentadas ao comité de auditoria da Comissão, o CAA. O papel deste Comité (e a participação de membros externos e independentes) é mais limitado do que o dos comités de auditoria dos organismos internacionais selecionados como parâmetros de referência (ver pontos 30-31).

61

No domínio do controlo interno, após a execução do quadro COSO de 1992, a Comissão procede à passagem para o quadro COSO 2013. Embora a Comissão tenha publicado duas comunicações sobre a fraude e a estratégia antifraude, este risco não está refletido no atual quadro de controlo interno (ver ponto 39). Daí pode resultar um impacto negativo na eficácia do exercício de avaliação da fraude das DG92, expondo a Comissão a um risco de fraude potencial.

86 Ver pontos 23-24. 87 Ver pontos 27-29. 88 COSO, ver pontos 32-34. 89 IPSAS, ver pontos 40-41. 90 Incluindo a publicação, juntamente com as contas da UE baseadas na contabilidade de exercício, da «Análise e debate das demonstrações financeiras», a elaboração de relatórios sobre o desempenho (que resultou em 2015 na integração com os relatórios sobre a gestão no relatório anual sobre a gestão e a execução do orçamento da UE) e a transição para o quadro integrado de controlo interno do COSO atualizado de 2013. 91 Ver ponto 17. 92 Segundo o documento de trabalho do SAI, de maio de 2016, em apoio da opinião global relativa ao exercício de 2015, as avaliações antifraude das DG não estão suficientemente coordenadas com o exercício anual de gestão dos riscos ou são efetuadas a um nível demasiado elevado para ter em conta a estrutura de controlo interno existente. Não tratam de todos os elementos do ciclo da fraude nem abrangem todos os modos de gestão. Além disso, os riscos indicados na estratégia antifraude não estão ordenados por prioridade nem se pode estabelecer uma correspondência entre cada um deles e as medidas que figuram no plano de ação da estratégia de luta antifraude, ou ser identificados com essas medidas.

Conclusões e recomendações

62

Desde 2005, a Comissão elabora as contas anuais em conformidade com as normas internacionais. No entanto, apesar de inovações recentes implicando cooperação com o Tribunal, a Comissão continua a publicá-las mais tarde do que a maioria dos Estados-Membros da UE (ver ponto 44 e figura 7).

63

A Comissão começou recentemente a fazer acompanhar as contas de informações não financeiras. No entanto, e apesar das melhorias, ainda fornece menos informações não financeiras com as contas do que os outros organismos considerados. As informações encontram-se dispersas em vários documentos elaborados ao nível da instituição e das DG (ver pontos 45-47).

64

Desde 2013, a Comissão reconheceu que as despesas da UE estão afetadas por um nível significativo de erros. As estimativas, elaboradas pelas diferentes DG, do nível de despesas irregulares não se baseiam numa metodologia coerente (ver pontos 50-53).

65

As melhores práticas continuaram a evoluir desde as reformas Prodi. Embora tenham sido tomadas algumas medidas, o Tribunal conclui que a Comissão diverge, ou não cumpre integramente, as melhores práticas nos domínios seguintes: οο cobertura, pelo SAI, das questões de governação de alto nível (pontos 25-26); οο composição do CAA (ponto 31); οο cobertura pelo CAA: — dos resultados das auditorias externas; — da gestão dos riscos; — da elaboração de relatórios financeiros e de desempenho; — dos trabalhos das direções de auditoria e das unidades de verificação ex post da Comissão (pontos 26, 30-31); οο ponderação do risco de fraude no quadro de controlo interno (ponto 39); οο calendário de publicação das demonstrações financeiras (ponto 44);

49

Conclusões e recomendações

οο demonstrações financeiras acompanhadas de: — uma declaração de governação, — um relatório do presidente, — uma análise dos riscos operacionais e estratégicos, — um relatório sobre o desempenho não financeiro, — informações sobre as atividades efetuadas durante o ano e a realização dos objetivos políticos, — um relatório sobre o papel e as conclusões do comité de auditoria, — uma declaração de sustentabilidade orçamental a médio e longo prazo (figura 7 e ponto 45); οο coerência do cálculo do nível de despesas irregulares e análise dos resultados em todas as DG (ponto 53).

66

A Comissão deve cumprir as melhores práticas ou justificar os motivos pelos quais não considera apropriado fazê-lo (ver nota de rodapé 19):

Recomendação 1 — Justificar o incumprimento das melhores práticas Quando a Comissão decide não seguir as melhores práticas, deve justificar-se, tal como é exigido às entidades de interesse público europeu. Prazo de execução: abril de 2017.

50

Conclusões e recomendações

Recomendação 2 — Cumprir as melhores práticas A Comissão deve: a) convidar o SAI a realizar mais trabalhos de auditoria sobre questões de governação de alto nível; b) concluir o processo de harmonização do seu quadro de controlo interno com os princípios do COSO 2013; c) antecipar mais a publicação das contas anuais; d) reunir informações já apresentadas numa variedade de relatórios atuais de modo a elaborar um relatório único ou grupo único de relatórios de prestação de contas, que contenham as contas, mas também: οο uma declaração de governação, οο um relatório do presidente, οο uma análise dos riscos operacionais e estratégicos, οο um relatório sobre o desempenho não financeiro, οο informações sobre as atividades efetuadas durante o ano e a realização dos objetivos políticos, οο um relatório sobre o papel e as conclusões do comité de auditoria, οο uma declaração de sustentabilidade orçamental a médio e longo prazo, juntamente com, se for caso disso, ligações para informações constantes de outros relatórios; e) apresentar este relatório único ou grupo único de relatórios de prestação de contas para que o auditor controle as contas e verifique que as outras informações aí constantes são coerentes com as informações contabilísticas; f) publicar, nas contas anuais ou nas informações que as acompanham, uma estimativa do nível de erro com base numa metodologia coerente; g) atualizar e publicar regularmente os seus mecanismos de governação e explicar a sua escolha de estruturas e processos em relação ao quadro estabelecido; h) transformar o Comité de Acompanhamento da Auditoria num comité de auditoria composto por uma maioria de membros externos e independentes, bem como alargar o seu mandato por forma a cobrir a gestão dos riscos, o relato financeiro e os trabalhos e resultados das unidades de verificação ex post e das direções de auditoria. Prazo de execução: abril de 2018.

51

52

Conclusões e recomendações

O presente relatório foi adotado pela Câmara V, presidida por Lazaros S. LAZAROU, membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 20 de setembro de 2016.

Pelo Tribunal de Contas

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA Presidente

53

Anexo I

Anexos

Quadro da «boa governação no setor público» e COSO 2013 Quadro dos princípios da boa governação no setor público (CIPFA/IFAC) A. Comportar-se com integridade, demonstrar um grande empenho para com os valores éticos e respeitar o Estado de direito. (A-1) B. Garantir a abertura e um empenho global das partes interessadas. (B-15) C. Definir os resultados em termos de benefícios sustentáveis a nível económico, social e ambiental. (C-6) D. Determinar as intervenções necessárias para otimizar a obtenção dos resultados previstos. (D-6) E. Desenvolver as capacidades da entidade, incluindo a capacidade de liderança e das pessoas que a constituem. (E-3 et 4)

Princípios do controlo interno - COSO 2013 1. A organização demonstra o seu empenho para com a integridade e os valores éticos. 2. O Conselho Diretivo demonstra independência em relação à gestão e supervisiona o estabelecimento e o desempenho do controlo interno. 3. A gestão, agindo sob a supervisão do Conselho, define as estruturas, as linhas de comando, bem como os poderes e as responsabilidades para a prossecução dos objetivos. 4. A organização manifesta o seu empenho em atrair, formar e manter pessoal competente em conformidade com os seus objetivos. 5. A organização impõe que cada um preste contas pelas suas responsabilidades de controlo interno na prossecução dos objetivos. 6. A organização especifica objetivos suficientemente claros para permitir a deteção e avaliação dos riscos associados aos objetivos. 7. A organização deteta os riscos associados à prossecução dos seus objetivos na globalidade da própria organização e analisa-os para determinar como devem ser geridos. 8. A organização considera a possibilidade de ocorrência de fraudes na avaliação dos riscos suscetíveis de afetar a prossecução dos objetivos. 9. A organização assinala e avalia as alterações que podem ter um impacto significativo no sistema de controlo interno. 10. A organização seleciona e executa atividades de controlo que contribuem para a atenuação para níveis aceitáveis dos riscos que se colocam à prossecução dos objetivos. 11. A organização seleciona e executa atividades de controlo geral no domínio das tecnologias para apoiar a prossecução dos objetivos. 12. A organização institui atividades de controlo por meio de políticas que estabelecem o que se espera e procedimentos que colocam essas políticas em ação.

F. Gerir os riscos e o desempenho por meio de um controlo interno sólido e de uma gestão rigorosa das finanças públicas. (F-7, 9, 10, 11 et 12)

13. A organização obtém, ou produz e utiliza, informações pertinentes e de qualidade para apoiar o funcionamento do controlo interno.

G. Aplicar boas práticas em matéria de transparência, elaboração de relatórios e auditorias para realizar uma prestação de contas efetiva. (G-13, 14, 16 e 17)

15. A organização comunica com terceiros no que respeita aos aspetos que afetam o funcionamento do controlo interno.

14. A organização comunica internamente as informações necessárias para o funcionamento do controlo interno, nomeadamente os objetivos e as responsabilidades associadas ao controlo interno.

16. A organização seleciona, desenvolve e realiza avaliações contínuas e/ou pontuais para verificar a aplicação e funcionamento das componentes do controlo interno. 17. A organização avalia e comunica oportunamente as deficiências de controlo interno às partes responsáveis por tomar medidas corretivas, designadamente os quadros superiores e o Conselho Diretivo, consoante o caso.

Fonte: TCE.

54

Anexo II

Anexos

Elementos fundamentais dos quadros de comunicação das empresas selecionadas

Diretiva 2014/95/UE

Governação

Riscos

Desempenho financeiro e não financeiro

Governação das sociedades

IIRC

Governação

Os principais riscos associados a essas questões, ligados às atividades da empresa, incluindo, se relevante e proporcionado, as suas relações empresariais, Riscos e oportunidades os seus produtos ou serviços suscetíveis de ter impactos negativos nesses domínios, e a forma como esses riscos são geridos pela empresa. Exige que as informações sejam elaboradas de acordo com um quadro reconhecido (quadros nacionais, da União ou internacionais). Publicação com as contas ou separadamente (no prazo de seis meses). A declaração não financeira deve incluir Perspetivas referências aos montantes inscritos nas demonstrações financeiras anuais e explicações adicionais relativas a esses montantes. Indicadores-chave de desempenho não financeiro relevantes para a sua atividade específica.

Orientações da Orientação sobre Building Trust Award OCDE para empresas prática recomendada (Reino Unido) multinacionais 2 do IPSASB (III edição) O texto mostra claramente a estrutura de governação e o tom imprimido pela direção. Estruturas e políticas de Informações transparen- Governação governação tes sobre a forma como o conselho funciona com eficácia para dirigir a organização.

Ligação entre riscos, objetivos estratégicos e relatório anual descritivo Riscos quantificados Debate sobre a evolução ao longo do tempo da dinâmica do perfil de risco.

Informações sobre os sistemas de gestão de Riscos e incertezas: e de cumpririscos e incertezas com riscos mento da legislação, impacto financeiro, me- bem como as didas de atenuação dos declaraçõessobre ou códigos riscos, riscos internos e de conduta profissional externos Fatores de risco previsíveis

Imagem compreensível e fiel do desempenho financeiro, que seja coerente com as demonstrações financeiras subjacentes. Debate sobre o desempenho real em relação ao desempenho previsto/orçamentado. Indicadores-chave de desempenho quantificados e em consonância com objetivos estratégicos. Avaliação equilibrada dos objetivos alcançados e do desempenho em relação ao objetivo.

Informações sobre as demonstrações financeiras, bem como as flutuações e as Resultados financeiros e tendências. resultados operacionais Comparação entre os da empresa. valores orçamentados e os valores reais nas demonstrações financeiras.

Elementos presentes em todos os quadros Elementos presentes em 4 dos 5 quadros

Elementos presentes em 3 dos 5 quadros

Anexo II

Anexos

55

Orientações da Orientação sobre Building Trust Award OCDE para empresas Diretiva 2014/95/UE IIRC prática recomendada (Reino Unido) multinacionais 2 do IPSASB (III edição) Debate e análise quantiQuestões sociais e de Os capitais: financeiro, tativa dos fatores humaQuestões relacionadas Questões sociais e de pessoal. fabricado, intelectual, nos na organização. com os trabalhadoRespeito dos direitos humano, social, relacio- Pormenores sobre a res e outras partes pessoal humanos. nal e natural igualdade de oportuniinteressadas. dades e a diversidade. Clara definição da finalidade. Informações sobre Objetivos e Estratégia e afetação de Visão equilibrada dos os objetivos e as Objetivos da empresa recursos. Recursos. progressos registaestratégias. estratégias dos em relação aos Missão e visão objetivos. Modelo empresarial Diferentes modelos de (atividades que criem execução. Breve descrição do mais-valias a curto, Descrição sobre a forma modelo empresarial. médio e longo prazo). as operações Descrição das políticas Processo de criação de como empresariais sustenseguidas pela empresa, valor: grupos de partes tam os objetivos mais Modelo empresarial incluindo os processos interessadas, principais vastos definidos ao nível de diligência devida questões substanciais, parlamentar. Reflexão aplicados. riscos, objetivos estra- sobre o investimento de Resultados dessas tégicos, indutores de e a forma como políticas. valor, indicadores-chave capitais obtém a de desempenho, metas, recursos.otimização dos impacto.

Elementos presentes em todos os quadros Elementos presentes em 4 dos 5 quadros Fonte: TCE.

Elementos presentes em 3 dos 5 quadros

56

Anexo III

Anexos

Síntese de relatórios e contas anuais de uma seleção de organismos do setor público Contas consolidadas da UE relativas a 20141

Relatório anual de 2015 do Fundo Europeu de Investimento

Relatório financeiro de 2015 do Banco Europeu de Investimento

Relatório financeiro de 2015 dos EUA

Comptes de l’État 2014 (França)

Contabilidade de exercício

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Síntese dos principais valores

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Acompanhados do parecer do auditor independente

Sim

Sim

Sim

Sim

Publicado separadamente

Comparação entre o resultado orçamental e financeiro

Sim

Publicada separadamente

Publicada separadamente

Sim

Sim

Análise de estruturas e questões de governação

Síntese2

Sim

Sim

Sim

Sim

Prefácio/relatório do presidente/alto funcionário

Publicado separadamente

Sim

Publicado separadamente

Sim

Publicado separadamente

Análise do risco de operações ou atividades irregulares

Publicada separadamente

Não3

Não3

Sim

Não

Estimativa do nível de irregularidade

Publicada separadamente

Não

Não

Sim

Não

Relatório informativo sobre as atividades do ano

Publicado separadamente

Sim

Sim

Sim

Sim

Relatório de sustentabilidade/ projeção a longo prazo

Não

Publicado separadamente

Publicado separadamente

Sim

Sim

Descrição do papel e das conclusões de um comité de auditoria

Não

Sim

Sim

Não

Síntese

Fonte: TCE. 1 2 3

Ver pontos 45 e 46. Ver ponto 45. Não aplicável. Estes relatórios não incluem uma análise do risco de operações ou atividades irregulares. No entanto, há elementos que mostram que não existe um nível significativo de irregularidade.

Respostas da Comissão

57

Síntese Resposta comum da Comissão aos pontos de I a IV

A Comissão reconhece a importância de um quadro de governação avançado. Neste sentido, esforça-se por cumprir e acompanhar a evolução das melhores práticas pertinentes enunciadas em normas, ou aplicadas por organismos públicos ou internacionais, e prosseguirá neste sentido com vista à adaptação da sua estrutura de governação. Os princípios orientadores do quadro de governação da Comissão (ou seja, autoridade, prestação de contas, atribuições e responsabilidades, nomeação e destituição da Comissão e dos seus membros, transparência) estão consagrados nos Tratados da UE. O Colégio delega tarefas operacionais nos seus serviços. Para assegurar que cada serviço da Comissão estabeleceu a estrutura organizativa, e os sistemas de controlo interno mais adequados para assegurar a consecução dos seus objetivos, a Comissão definiu características mínimas a nível institucional, inspiradas no quadro COSO, internacionalmente reconhecido. No seu relatório anual sobre a gestão e o desempenho de 2015, a Comissão deu conta da aplicação efetiva das referidas normas. Os dispositivos de governação aplicáveis à Comissão Europeia estão adaptados à natureza supranacional da instituição ou da sua estrutura específica mediante um Colégio de Comissários apoiado por um corpo administrativo permanente. Estas características constituíram a base das decisões tomadas em 2000 sobre a estrutura de governação da Comissão. Tiveram também em conta os relatórios do Comité de peritos independentes e os pareceres do Tribunal n.º 4/97 e 1/2000. As disposições de controlo e auditoria da Comissão são sólidas, abrangentes e estão atualmente a ser reforçadas a fim de cumprir integralmente os princípios de controlo interno definidos no COSO 2013. Além disso, o SAI respeita inteiramente as normas relativas ao exercício profissional de auditoria interna, conforme comprovado por um avaliador externo da sua qualidade. Estas disposições permitem à Comissão exercer um forte controlo sobre o funcionamento da estrutura de governação. Ver igualmente a resposta da Comissão ao ponto VI.

V

Os princípios orientadores do quadro de governação da Comissão (ou seja, autoridade, prestação de contas, atribuições e responsabilidades) estão consagrados nos Tratados da UE. O Colégio adota o relatório anual de gestão e execução do orçamento da UE e assume a responsabilidade política global pela sua gestão. A Comissão considera que esta engloba a responsabilidade pelo trabalho dos seus serviços. Em termos operacionais, o controlo é efetuado, em primeiro lugar, através das disposições práticas que regem as relações de trabalho entre os membros da Comissão, os gabinetes e os serviços; em segundo lugar, através do comité de acompanhamento das auditorias (CAA), que trata regularmente de todas as recomendações do SAI; e, em terceiro lugar, pela prestação de informações claras à Comissão, por parte dos gestores orçamentais delegados (GOD), através dos relatórios anuais de atividades (RAA) e das declarações de fiabilidade pelos GOD, e do parecer global do auditor interno. Ver também as respostas da Comissão aos pontos 55 e 57. A nova Comissão assumiu como prioritária a reforma da cultura de «compartimentação». Para tal, implementou uma nova estrutura, com vice-presidentes que controlam domínios de intervenção mais vastos e reforçam o papel de coordenação do Secretariado-Geral e de outros serviços centrais, e vários grupos diretores institucionais, incluindo o grupo diretor da gestão por atividades (GPA) e o grupo de diretores de recursos.

Respostas da Comissão

58

VI

Em conformidade com as melhores práticas, o regulamento financeiro e a sua carta de missão, o SAI concentra-se necessariamente nos sistemas de gestão e de controlo das DG responsáveis por garantir a legalidade e a regularidade das operações, nomeadamente a fiscalização da função de auditoria e de verificação ex-post das referidas DG. Além da auditoria à governação da segurança das informações, foram igualmente abrangidos outros domínios da governação como, por exemplo: ο o processo de definição de objetivos no âmbito do plano de gestão; ο o processo de elaboração de relatórios anuais de atividades; ο a governação das estratégias de luta contra a fraude. O CAA é apenas um dos diversos meios existentes que facilitam a supervisão, pelo Colégio, da governação da Comissão, da gestão de risco e das práticas de controlo interno. O principal canal é assegurado através de mecanismos de comunicação formais definidos nos métodos de trabalho entre os comissários, os respetivos gabinetes e os serviços da Comissão (reuniões regulares, discussão de planos estratégicos, planos de gestão, relatórios anuais de atividades, etc.) através dos quais o comissário, em primeiro lugar, e o Colégio, posteriormente, são informados. A gestão de riscos, as informações financeiras e os resultados da função de auditoria e de verificação ex-post são da responsabilidade do grupo diretor da GPA, a SG, a DG BUDG e os GOD pertinentes.

VII

Em conformidade com o quadro conceptual do IPSASB (Conselho das Normas Internacionais de Contabilidade do Setor Público) para as informações financeiras de âmbito geral,1 que prevê que estas informações com finalidades gerais «são suscetíveis de incluir vários relatórios», cada um dos quais incidindo mais diretamente nas necessidades específicas das diferentes partes interessadas, a Comissão apresenta um pacote integrado de informação financeira. Este conjunto de informações consiste no relatório anual sobre a gestão e o desempenho, o relatório financeiro, a comunicação sobre a «Proteção do orçamento da UE» e as contas anuais da UE. A informação apresentada neste pacote está ao mesmo nível das informações fornecidas pelas entidades de referência selecionadas pelo Tribunal. Além disso, encontram-se disponíveis mais informações em documentos como o discurso do presidente sobre o estado da União, o relatório geral anual sobre as atividades da União Europeia, o relatório de acompanhamento das recomendações em matéria de quitação, etc.).

VIII Primeiro ponto

A Comissão aceita esta recomendação. A Comissão esforça-se por cumprir e acompanhar a evolução das melhores práticas pertinentes enunciadas em normas, ou aplicadas por organismos públicos ou internacionais (ver respostas aos pontos I a IV, VIII, 24 a 26, 44 a 49) e prosseguirá neste sentido com vista à adaptação da sua estrutura de governação.

VIII Segundo ponto

A Comissão aceita esta recomendação, em conformidade com o artigo 116.º, n.º 2, das normas de execução do Regulamento Financeiro (ver também a resposta da Comissão à recomendação 2, alínea h).

VIII Terceiro ponto

A Comissão aceita esta recomendação. Os dispositivos de controlo da Comissão [incluindo a estrutura de auditoria interna (EAI)] são sólidas, abrangentes e estão a ser reforçadas a fim de cumprir integralmente os princípios de controlo interno definidos no COSO 2013. Estes dispositivos permitem que Comissão exerça um controlo adequado sobre o funcionamento da estrutura de governação.

1 O «Quadro Conceptual para as informações financeiras de âmbito geral pelas entidades públicas»’ (Quadro conceptual para informações financeiras com finalidades gerais), adotado em outubro de 2014 pelo Conselho das Normas Internacionais de Contabilidade do Setor Público (IPSASB).

Respostas da Comissão

59

VIII Quarto ponto

A Comissão aceita esta recomendação. Ver a resposta ao ponto 62.

VIII Quinto ponto

A Comissão aceita a recomendação com vista à emissão de uma série de relatórios de modo a atenuar riscos adicionais em termos de disponibilidade e qualidade das informações. Ver igualmente a resposta à recomendação 2, alínea e). A Comissão já tomou medidas neste sentido através da publicação, em 19 de julho de 2016, de um pacote integrados de informações financeiras. Um único relatório de prestação de contas não seria adequado e não se coaduna com o quadro conceptual para as informações financeiras de âmbito geral, adotado pelo IPSASB, que enuncia claramente que as informações financeiras com finalidades gerais, que têm como objetivo fornecer informações úteis para efeitos de prestação de contas e de tomada de decisões, «são suscetíveis de incluir vários relatórios, versando cada um deles, mais diretamente, determinados aspetos dos objetivos dos relatórios financeiros». Em consonância com o quadro conceptual, a Comissão fornece ou fornecerá os seguintes documentos que abrangem os elementos identificados pelo Tribunal:

VIII Quinto ponto — Primeiro travessão

A Comissão está atualmente a trabalhar na atualização da declaração sobre a governação.

VIII Quinto ponto — Segundo travessão

No âmbito da Comissão, o discurso sobre o estado da União, que é apresentado em setembro, corresponde ao relatório do presidente.

VIII Quinto ponto — Terceiro travessão

Além das informações que constam do relatório anual sobre a gestão e o desempenho, a Comissão apresenta relatórios e divulga informações exaustivas sobre os riscos operacionais e estratégicos no discurso sobre o estado da União e nos planos estratégicos e nos planos de gestão de cada Direção-Geral.

VIII Quinto ponto — Quarto travessão

Nos relatórios anuais de atividade e no relatório anual sobre a gestão e o desempenho encontram-se informações sobre o desempenho não financeiro.

VIII Quinto ponto — Quinto travessão

O relatório geral sobre as atividades da União e o relatório anual sobre a gestão e o desempenho contêm informações sobre atividades realizadas durante o ano e a concretização dos objetivos políticos.

VIII Quinto ponto — Sexto travessão

O relatório anual do CAA resume as conclusões do comité de auditoria no cumprimento da sua missão e chama a atenção para questões que o comité apresentou ao Colégio. O trabalho do CAA foi referido nos relatórios de síntese e no relatório anual sobre a gestão e o desempenho em 2015. Nos futuros relatórios sobre a gestão e o desempenho, haverá uma secção específica sobre o papel e as conclusões do CAA.

VIII Quinto ponto — Sétimo travessão

Em especial, devido às diferenças de dimensão da dívida (isto é, a capacidade de respeitar os compromissos financeiros ou

Respostas da Comissão

60

refinanciar ou aumentar a dívida) e de dimensão das receitas (ou seja, a capacidade de alterar os níveis de tributação existentes ou de introduzir novas fontes de receitas), o orçamento da UE não é comparável aos orçamentos dos Estados-Membros. No contexto da UE, o quadro financeiro plurianual (QFP) é o instrumento que garante a estabilidade a médio e a longo prazo, bem como a previsibilidade das necessidades futuras em matéria de dotações de pagamento e de prioridades orçamentais. A Comissão faculta informações sobre esta matéria no relatório anual sobre a gestão e o desempenho, no relatório financeiro e nas contas da UE e, sempre que necessário, noutros relatórios.

VIII Sexto ponto

A Comissão aceita, em parte, esta recomendação. As informações subjacentes ao novo pacote integrado de informações financeiras e os relatórios complementares serão disponibilizadas, tanto quanto possível (ou seja, sob reserva, em especial, dos prazos a cumprir pelos Estados-Membros para fornecer os dados necessários), ao Tribunal de Justiça, de modo a permitir os controlos de coerência.

VIII Sétimo ponto

A Comissão aceita esta recomendação. Nesse sentido, continuará a prestar informações sobre o montante global em risco no relatório anual sobre a gestão e o desempenho.

VIII Oitavo ponto

A Comissão aceita esta recomendação. Para tal, irá atualizar e publicar regularmente as suas disposições de governação e explicar de que forma cumpre as normas e as boas práticas internacionais.

VIII Nono ponto

A Comissão aceita, em parte, esta recomendação. Para tal, examinará, no contexto da renovação intercalar do mandato dos membros do CAA, a possibilidade de aumentar do número de membros externos com experiência profissional comprovada em auditoria e questões conexas e nomeados pela Comissão, na sequência de um procedimento aberto e transparente. A gestão de riscos, as informações financeiras e os resultados da função de auditoria e verificação ex-post são da responsabilidade do grupo diretor da GPA, a SG, a DG BUDG e os GOD pertinentes. Canais de comunicação, incluindo, em especial, os relatórios anuais de atividades, os planos de gestão e planos estratégicos, e outros, asseguram que os gestores orçamentais delegados informam os respetivos comissários e o Colégio, permitindo que este exerça uma supervisão adequada. Além disso, o SAI controla regularmente a função de auditoria e de verificação ex-post em todas as DG pertinentes, nomeadamente nos domínios essenciais, como a gestão partilhada, sendo os respetivos resultados tidos em conta pelo CAA. A Comissão irá considerar a possibilidade de convidar o SAI a realizar trabalhos de auditoria sobre a governação e as medidas de supervisão relacionadas com a gestão do risco, o relato financeiro, a função de auditoria e de verificação ex-post, em especial o controlo de segundo nível, a fim de identificar eventuais melhorias que permitam reforçar o desempenho destes mecanismos.

Observações 15

A primeira característica peculiar da governação no âmbito da Comissão reside no facto de a repartição de responsabilidades e as linhas de responsabilização estarem fixadas no Tratado (artigo 317.º) e no Regulamento Financeiro (artigo 66.º) e descritas no Livro Branco de 2000 que teve em conta as recomendações do Comité de peritos independentes. Uma segunda característica da Comissão é que, sempre que um novo Colégio toma posse, os aspetos da organização interna, governação e prestação de contas podem ser revistos. Este objetivo é alcançado através das cartas de missão dos comissários, dos métodos de trabalho da Comissão Europeia [cf. documento C(2014) 9004] e da organização do trabalho entre os comissários e os serviços.

Respostas da Comissão

61

21

Os princípios orientadores do quadro de governação da Comissão (ou seja, autoridade, prestação de contas, atribuições e responsabilidades) estão consagrados nos Tratados da UE. O Colégio adota o relatório anual de gestão e execução do orçamento da UE e assume a responsabilidade política global pela gestão do orçamento da UE. A Comissão considera que esta engloba a responsabilidade pelo trabalho dos seus serviços. Em termos operacionais, o controlo é efetuado, em primeiro lugar, através das disposições práticas que regem as relações de trabalho entre os membros da Comissão, os gabinetes e os serviços; em segundo lugar, através do CAA, que trata regularmente de todas as recomendações do SAI; e, em terceiro lugar, pela prestação de informações claras à Comissão, por parte dos gestores orçamentais delegados (GOD), através dos relatórios anuais de atividades (RAA) e das declarações de fiabilidade pelos GOD, e o parecer global do auditor interno.

Caixa 5 — Responsabilidade da Comissão

A Comissão introduziu outras alterações à sua governação e comunicação entre 2007 e 2016.

23

A Comissão suprimiu as (EAI), uma vez que, com o passar do tempo, tornou-se cada vez mais importante que a função de auditoria interna superasse os limites de uma única DG. Para tal, é muito mais eficaz a adoção de uma função de auditoria totalmente centralizada. Além disso, o SAI centralizado é totalmente independente, o que contribui para garantir a boa qualidade das auditorias. Um avaliador externo da qualidade, embora atestando simultaneamente a boa saúde do SAI, salientou a inexistência de supervisão suficientemente independente, por parte das EAI, e detetou um risco percetível quanto à sua independência. Atualmente, o SAI também fornece um relatório de fiabilidade restrito aos diretores-gerais, de modo a contribuir para os relatórios anuais de atividades (RAA), à semelhança do que as EAI faziam, (pela primeira vez em fevereiro de 2016 referente a 2015).

24

O pessoal das entidades mencionadas pelo Tribunal não está totalmente afetado a atividades de auditoria ou de controlo. A função de auditoria e de verificações ex-post, em muitas DG responsáveis pela realização de despesas avultadas, (frequentemente designadas por «funções de auditoria») fazem parte do sistema de controlo interno do gestor orçamental delegado. Devem distinguir-se claramente da função de auditoria interna.

25

Além da auditoria sobre a governação da segurança da informação, foram igualmente abrangidos outros domínios de governação, em especial, mas não exclusivamente, através de auditorias que abrangem um grande número de DG, por exemplo auditorias sobre: ο o processo de definição de objetivos no âmbito do plano de gestão; ο o processo de elaboração de relatórios anuais de atividades; ο a governação da estratégia de luta contra a fraude; ο a governação dos trabalhos no âmbito do Semestre Europeu; ο a governação do Centro de Apoio Comum organizado pela IDT; ο a governação dos fundos fiduciários da UE; ο a supervisão das agências descentralizadas; ο a governação no domínio das TI.

Respostas da Comissão

62

Caixa 7 — Algumas recomendações importantes do SAI em matéria de governação não foram seguidas A Comissão está a trabalhar na revisão da declaração sobre a governação.

26

O SAI partilha o parecer do Tribunal segundo o qual o risco de despesas irregulares e ilegais é significativo. É precisamente por esta razão que aproximadamente 40 a 50% do tempo disponível para os seus trabalhos de auditoria destina-se a avaliar os sistemas de gestão e de controlo destinados a prevenir e a detetar e corrigir eventuais irregularidades. Estão incluídas neste âmbito importantes auditorias sobre as estratégias de controlo das DG (incluindo a função de auditoria e de verificação ex-post), abrangendo os principais domínios da despesa. Todos estes relatórios de auditoria são enviados para o CAA, onde serão devidamente seguidos. Em conformidade com as melhores práticas, o regulamento financeiro e a sua carta de missão, o SAI concentra-se necessariamente nos sistemas de gestão e de controlo das DG responsáveis por garantir a legalidade e regularidade das operações. O CAA é apenas um dos diversos meios existentes que facilitam a supervisão, pelo Colégio, da governação da Comissão, da gestão de risco e das práticas de controlo interno. O principal canal é assegurado através de mecanismos de comunicação formais definidos nos métodos de trabalho entre comissários, os respetivos gabinetes e os serviços da Comissão (reuniões regulares, discussão de planos estratégicos, planos de gestão, relatórios anuais de atividades, etc.) através dos quais o comissário, em primeiro lugar, e o Colégio, posteriormente, são informados.

30

A Comissão confirma que o mandato do CAA de 2015 inclui um reforço do acompanhamento das recomendações do TCE. O CAA examina os relatórios do Tribunal de Contas e as conclusões pertinentes, se for caso disso, no contexto dos seus debates temáticos com base em grupos de relatórios de auditoria do SAI. O SAI realiza auditorias sobre a eficácia das funções de auditoria e das verificações ex-post, em muitas DG responsáveis pela realização de despesas avultadas. Assim, abrange este elemento importante do sistema de controlo do GOD destinado a prevenir, detetar e corrigir irregularidades (ver resposta ao ponto 26). O CAA aborda estas questões, na medida em que sejam abrangidas por auditorias do SAI.

Resposta ao quadro 2

O CAA recebe e procede ao tratamento de todos os relatórios de auditoria do SAI, que abrangem os domínios da gestão de riscos, do controlo interno e da comunicação de informações sobre o desempenho financeiro e não financeiro. Facilita assim a supervisão da Comissão, pelo facto de garantir a independência do SAI, controlar a qualidade do seu trabalho e assegurar o acompanhamento das recomendações. Além disso, considera os principais documentos relativos ao quadro de controlo interno.

Respostas da Comissão

63

31

A gestão de riscos, as informações financeiras e os resultados da função de auditoria e de verificação ex-post são da responsabilidade do grupo diretor da GPA, a SG, a DG BUDG e os GOD pertinentes. Canais de comunicação, incluindo, em especial, os relatórios anuais de atividades, os planos de gestão e planos estratégicos, e outros, asseguram que os GOD informam os respetivos comissários e o Colégio, permitindo que este exerça uma supervisão adequada. Além disso, o SAI controla regularmente a função de auditoria e de verificação ex-post em todas as DG pertinentes, nomeadamente nos domínios essenciais, como a gestão partilhada, sendo os respetivos resultados tidos em conta pelo CAA. Outras organizações internacionais (Programa Alimentar Mundial, Banco Europeu de Investimento, Banco Mundial e ONU) têm diferentes estruturas de governação.

35

A nova revisão do quadro de controlo interno que a Comissão está atualmente a realizar abordará todas as observações do Tribunal.

36

Tendo em conta as especificidades da Comissão, o princípio 2 do quadro COSO tem de ser encarado de uma dupla perspetiva. A nível da DG, cada diretor-geral procede a uma supervisão independente do desenvolvimento e do desempenho do controlo interno através do coordenador de controlo interno. A nível da Comissão, o Colégio, ou seja, o equivalente ao Conselho de Administração referido no Princípio 2 do quadro COSO, exerce uma supervisão independente da evolução e do desempenho do controlo interno (ver resposta ao ponto 21). O serviço financeiro central foi criado para prestar apoio e aconselhamento em matéria de gestão financeira, interpretação da legislação, controlo interno e gestão dos riscos, mas não para supervisionar a aplicação efetiva do sistema de controlo interno.

37

O quadro atual, tal como decidido pela reforma da Comissão e estipulado no regulamento financeiro, constitui uma boa definição das responsabilidades e da prestação de contas. As direções-gerais são obrigadas a estabelecer a estrutura organizativa e os sistemas de controlo interno, incluindo atos de subdelegação e o sistema de notificação em cascata conexo que constituem a base da fiabilidade dentro de cada DG. No que respeita à base para determinar se as declarações apresentadas nos RAA são fundadas, as instruções (e orientações) para a elaboração dos RAA providenciam uma base sólida para reforçar a declaração de fiabilidade e constituem um parâmetro de referência claro em função do qual as DG devem prestar contas. Além disso, os RAA contêm uma secção sobre os relatórios e conclusões do auditor interno sobre a situação do controlo da DG. Por último, o relatório anual de atividades do processo de revisão assegura a qualidade dos RAA, a fim de que os decisores políticos possam basear-se nas declarações e na fiabilidade da gestão. A Comissão irá, no entanto, analisar a questão de saber se determinados aspetos podem ainda ser clarificados.

Respostas da Comissão

64

38

A Comissão presta informações anualmente sobre a execução da estratégia antifraude da Comissão (CAFS), a partir de 2013, no relatório anual sobre a proteção dos interesses financeiros da UE («relatório do artigo 325.º»).

39

Embora considere que o risco de fraude está suficientemente coberto na metodologia e nas orientações para as DG em relação a estratégias antifraude, a Comissão está atualmente a preparar uma proposta para incluir, em especial, o risco de fraude no novo quadro de controlo interno.

42

O objetivo da análise e do debate das demonstrações financeiras, de acordo com a orientação de prática recomendada 2 do IPSASB (RPG 2) consiste em proporcionar «uma explicação dos aspetos significativos, das operações e dos eventos apresentados nas demonstrações financeiras de uma entidade e dos fatores que os influenciam.» Por conseguinte, é lógico que a análise e o debate das demonstrações financeiras se centrasse nas dez prioridades enunciadas pelo presidente, uma vez que estas «representam o prosseguimento da estratégia Europa 2020» e constituem atualmente os principais fatores determinantes da política da Comissão e da forma como os fundos da UE são gastos. Além disso, a análise e o debate das demonstrações financeiras inclui informações sobre a estratégia «Europa 2020». Contudo, a análise e o debate das demonstrações financeiras é um documento evolutivo. Por conseguinte, a Comissão continua a estar disponível para debater as melhorias a introduzir no seu conteúdo e objetivos.

44 Terceiro ponto

As contas da UE são aprovadas pela Comissão.

44 Quarto ponto

A Comissão observa que o seu sistema da contabilidade de exercício e de informações financeiras é, portanto, bastante avançado em relação ao de muitos Estados-Membros.

45 Segundo ponto

A análise e o debate das demonstrações financeiras elaborada pela Comissão está em conformidade com a estrutura e o conteúdo sugerido pela orientação de prática recomendada 2 do IPSASB (RPG 2).

45 Terceiro ponto

Tal como o Tribunal observa, as contas são acompanhadas da declaração de fiabilidade no Jornal Oficial. A Comissão veria com bons olhos a possibilidade de incluir o parecer do Tribunal de Contas no documento sobre as contas assim que for adotado, como acontece no setor privado.

45 Quinto ponto

Na análise e debate das demonstrações financeiras, a Comissão também inclui informações sobre diferentes modalidades de gestão, informação financeira e prestação de contas. A Comissão está a trabalhar na revisão da declaração sobre a governação.

Respostas da Comissão

65

45 Sexto ponto

As contas anuais da UE são aprovadas pela Comissão. Uma vez que do relatório financeiro já consta um preâmbulo, este não foi reproduzido em duplicado nas contas. A Comissão irá considerar a possibilidade de introduzir um preâmbulo no futuro.

45 Sétimo ponto

Além das contas anuais e da informação complementar que as acompanha, a Comissão também apresenta, em especial, no Relatório anual sobre a gestão e o desempenho, a comunicação sobre a «Proteção do orçamento da UE» e o Relatório financeiro, o Relatório geral sobre as atividades da UE e o discurso sobre o estado da União do presidente da Comissão Europeia. Estes documentos contêm extensas informações não financeiras e abordam os riscos operacionais e estratégicas. As contas anuais da UE cumprem os requisitos de informação das normas internacionais de contabilidade do setor público (IPSAS) e as regras contabilísticas da UE. No Relatório anual sobre a gestão e o desempenho, a Comissão comunica informações sobre os montantes globais em risco no que se refere à legalidade e regularidade das operações (montantes em risco no momento do pagamento e montantes em risco aquando do encerramento). O relatório aborda igualmente os domínios de despesas mais propensos a erros.

45 Oitavo ponto

Como o Relatório anual sobre a gestão e o desempenho contém uma quantificação dos riscos de operações irregulares (montantes em risco no momento do pagamento e montantes em risco aquando do encerramento), a Comissão considera que não há necessidade de duplicar a informação. Ver resposta acima.

VIII Quinto ponto — Primeiro travessão

Além das contas anuais e da informação complementar que as acompanha, a Comissão também apresenta, em especial, do Relatório anual sobre a gestão e o desempenho, a comunicação sobre a «Proteção do orçamento da UE» e o Relatório financeiro, o Relatório geral sobre as atividades da UE e o discurso sobre o estado da União do presidente da Comissão Europeia, onde são prestadas informações sobre o desempenho não financeiro.

VIII Quinto ponto — Segundo travessão

Além das contas anuais e da informação complementar que as acompanha, a Comissão também apresenta, em especial, no Relatório anual de gestão e desempenho, a comunicação sobre a «Proteção do orçamento da UE» e o Relatório financeiro, o Relatório geral sobre as atividades da UE e o discurso sobre o estado da União do presidente da Comissão Europeia.

VIII Quinto ponto — Terceiro travessão

As informações sobre os progressos verificados nos grandes objetivos da Estratégia UE 2020 são regularmente atualizadas e publicadas no sítio web do Eurostat e comunicadas no contexto do Semestre Europeu. Ver também a resposta ao ponto 42.

Respostas da Comissão

66

VIII Quinto ponto — Décimo travessão

Em especial, devido às diferenças de dimensão da dívida (isto é, a capacidade de respeitar os compromissos financeiros ou refinanciar ou aumentar a dívida) e de dimensão das receitas (ou seja, a capacidade de alterar os níveis de tributação existentes ou introduzir novas fontes de receitas), o orçamento da UE não é comparável aos orçamentos dos Estados-Membros. No contexto da UE, o quadro financeiro plurianual (QFP) é o instrumento que garante a estabilidade a médio e a longo prazo, bem como a previsibilidade das necessidades futuras em matéria de dotações de pagamento e de prioridades orçamentais. A Comissão faculta informação sobre estes aspetos nos diferentes relatórios.

VIII Décimo primeiro ponto

O papel do CAA foi referido nos relatórios de síntese e no relatório anual sobre a gestão e o desempenho em 2015. Nos futuros relatórios sobre a gestão e o desempenho haverá uma secção específica sobre o papel e as conclusões do CAA.

Resposta conjunta aos pontos 46 e 47

Pela primeira vez este ano, a Comissão apresentou um pacote integrado de informações financeiras. Ao fazê-lo, a Comissão fornece, em simultâneo, todas as principais informações financeiras referentes ao exercício de 2015. O pacote inclui: a) o Relatório anual sobre a gestão e o desempenho que fornece informações sobre o desempenho do orçamento da UE com base nos resultados alcançados com o orçamento da UE até ao final de 2015. Inclui também a gestão do orçamento da UE efetuada pela Comissão em 2015, que contém uma panorâmica do funcionamento dos sistemas de controlo interno que os serviços da Comissão têm vindo a pôr em prática para garantir a consecução dos objetivos políticos e operacionais, bem como os grandes riscos conexos, se for caso disso. Tal inclui a avaliação de riscos de legalidade e regularidade, a relação custo/eficácia dos controlos e as estratégias de luta contra a fraude;  b) o Relatório financeiro que faculta, nomeadamente, um panorama detalhado das receitas e da repartição dos fundos por Estado-Membro e por rubrica do QFP; c) a Comunicação sobre a proteção do orçamento da UE no que se refere às ações adotadas para excluir despesas ilegais e irregulares do financiamento do orçamento da UE, referindo também a forma como os Estados-Membros estão envolvidos e são afetados; d) as contas anuais da UE (ou seja, ativos e passivos, receitas e despesas) no final do exercício de 2015. O conjunto integrado de informação financeira é precedido de uma introdução do comissário responsável pelo orçamento.  O Colégio dos Comissários assume a responsabilidade global dos sistemas de controlo interno da Comissão e da gestão do risco mediante a adoção do Relatório anual sobre a gestão e o desempenho.

48

A Comissão apresenta a estimativa dos montantes em risco no relatório sobre a gestão e o desempenho e apresenta uma panorâmica sobre medidas de prevenção na comunicação sobre a proteção do orçamento da UE. No RAA, o gestor orçamental delegado responsável apresenta os resultados dos controlos efetuados e fornece uma estimativa do montante em risco dos pagamentos irregulares. Além disso, a natureza dos erros detetados é igualmente examinada no relatório anual de atividades. No contexto do procedimento de quitação, a Comissão comunicou igualmente informações, a pedido do Parlamento Europeu, sobre as medidas tomadas para dar resposta a alguns dos tipos de erros mais frequentes em domínios políticos específicos.

Respostas da Comissão

67

49

Desde 2013, a Comissão melhorou a informação sobre os montantes em risco em comparação com o que foi feito nos anos anteriores, designadamente acrescentando o montante total em risco no momento do pagamento e aquando do encerramento. Este último tem em conta as recuperações e as correções financeiras que são descritas em pormenor na comunicação sobre a proteção do orçamento da UE. Antes de 2013, a Comissão tinha comunicado de forma transparente, no relatório de síntese, informações sobre as reservas emitidas e facultou, em relação aos domínios de despesas, o montante em risco estimado sob reserva. Foram disponibilizadas informações complementares nos respetivos relatórios anuais de atividades.

50

O SAI gasta uma parte considerável dos seus recursos (aproximadamente 40 a 50%) em missões para avaliar os sistemas de gestão e de controlo destinados a prevenir, detetar e corrigir irregularidades, para além das revisões limitadas relativas ao cálculo da taxa de erro residual. Este trabalho do SAI levou à introdução de melhorias reais, em especial na DG AGRI, tendo sido bem acolhido tanto pelo Tribunal de Contas como pela autoridade de quitação.

51

A DG DEVCO está a executar o seu orçamento, principalmente mediante gestão direta, que dispõe de um procedimento de segurança diferente do da gestão partilhada, que representa 80% do orçamento da UE. Ver também resposta da Comissão ao ponto 1.35 do relatório anual do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 2015: A Comissão considera que a remissão para a metodologia estatística aplicada pelos «organismos dos EUA responsáveis pela gestão dos fundos federais» não é adequada para fundos em regime de gestão partilhada. No âmbito da gestão partilhada, a Comissão não se apoia nas auditorias de despesas efetuadas pelas suas próprias agências a nível da UE, mas sim nos organismos de auditoria dos Estados-Membros soberanos que auditam as despesas efetuadas por estes Estados-Membros, frequentemente com cofinanciamento nacional. Por conseguinte, a Comissão considera que a elaboração de uma estimativa da taxa de erro estatisticamente válida a nível da UE decorrente das suas próprias auditorias aos beneficiários não constituiria uma mais-valia para as despesas no âmbito da gestão partilhada. Em consonância com os requisitos do quadro jurídico, a Comissão continuará a cooperar com os organismos de auditoria dos Estados-Membros e a definir em conjunto uma abordagem estatisticamente válida para estimar o nível de erro, e a utilizar essas taxas de erro após validação. A Comissão aplica assim o princípio da «auditoria única», centrando a sua atividade na auditoria aos auditores dos Estados-Membros e na validação dos seus trabalhos de auditoria. Este princípio assenta no Parecer n.º 2/2004 do Tribunal de Contas sobre o modelo de «auditoria única» e numa proposta relativa a um quadro do controlo interno comunitário. Esta abordagem inscreve-se perfeitamente no objetivo de redução dos encargos administrativos para os beneficiários, diminuindo também as necessidades, em termos de postos de trabalho, de auditoria na CE.

Respostas da Comissão

68

53

A Comissão salienta que o US General Accountability Office (departamento de contabilidade geral dos Estados Unidos), ou seja, o auditor externo, identificou insuficiências materiais e conclui o seguinte: «Enquanto o Governo federal não tiver implementado processos eficazes para determinar, na sua dimensão total, a ocorrência de pagamentos indevidos, e não tomar as medidas apropriadas a nível de entidades e programas para reduzir eficazmente esses pagamentos indevidos, não dispõe de garantias razoáveis de que a utilização dos fundos federais esteja protegida de modo adequado». A Comissão observa ainda que o Gabinete Executivo do Presidente dos EUA incluiu nas instruções de 20 de outubro de 2014: «Trabalhar com outras entidades. As agências deverão considerar a possibilidade de trabalhar com entidades, tais como os beneficiários de subvenções, que estão sujeitos a auditorias únicas, para mobilizar as auditorias em curso a fim de apoiar o processo para estimar a taxa e o montante de um pagamento indevido». A Comissão sublinha que, no relatório anual sobre a gestão e o desempenho, faculta uma estimativa para o montante em risco no momento do pagamento (que não tem em consideração medidas de recuperação referentes aos pagamentos indevidos). Complementa esta informação com uma estimativa para o montante em risco aquando do encerramento (que tem em conta o impacto dos mecanismos de correção plurianuais).

57

A Comissão remete para as suas respostas aos pedidos anteriores do Parlamento, e reitera a sua posição relativamente à questão de fornecer garantias, tal como referido pelo Tribunal (ver a resposta da Comissão ao ponto 1.40 do relatório anual 2012 do Tribunal). Ver igualmente a resposta ao ponto V da Síntese.

Conclusões e recomendações 58

A Comissão prosseguirá a sua ação para assegurar que os seus mecanismos de governação, com especial incidência na auditoria, gestão e controlo financeiros seguem as melhores práticas estabelecidas em normas ou postas em prática pelos organismos públicos e internacionais (ver as respostas da Comissão aos pontos a I a IV, IX, 24 a 26, 44 a 46).

59

Os princípios orientadores do quadro de governação da Comissão (ou seja, a autoridade, prestação de contas, atribuições e responsabilidades) estão consagrados nos Tratados da UE. Ver também as respostas da Comissão aos pontos 21, 55 e 57.

60

O CAA é apenas um dos diversos meios existentes que facilitam a supervisão, pelo Colégio, da governação da Comissão, da gestão de risco e das práticas de controlo interno. O principal canal é assegurado através de mecanismos de comunicação formais definidos nos métodos de trabalho entre os comissários, os respetivos gabinetes e os serviços da Comissão (reuniões regulares, discussão de planos estratégicos, planos de gestão, relatórios anuais de atividades, etc.) através dos quais o comissário, em primeiro lugar, e o Colégio, posteriormente, são informados.

Respostas da Comissão

69

61

Ver as respostas da Comissão ao ponto 39.

62

O prazo para a aprovação das contas anuais é fixado pelo Regulamento Financeiro, sendo 31 de julho. No entanto, este ano, em colaboração com o Tribunal de Justiça, a Comissão já dilatou, em mais de duas semanas, o prazo para a aprovação das contas anuais de 2015. Dependendo, em grande medida, do prazo de entrega dos dados dos Estados-Membros, a Comissão irá averiguar a possibilidade de avançar esta data.

63

A Comissão não fornece menos informações não financeiras do que os demais organismos - essa informação é fornecida no contexto das informações financeiras de âmbito geral, para além das contas anuais. Além disso, a partir de 2016, a Comissão publicará um pacote integrado destes relatórios que contém informações financeiras e não financeiras em simultâneo. Ver respostas supra. Tal como anteriormente referido, o quadro conceptual das IPSAS (ponto 8.6) prevê especificamente a utilização de várias informações financeiras de âmbito geral, incluindo as contas e as demonstrações financeiras que as acompanham, a análise e o debate das demonstrações financeiras e outros relatórios que respondem às necessidades de informações complementares dos utilizadores.

64

A Comissão não partilha da opinião do Tribunal de que as estimativas do nível de erro não se baseiam numa metodologia coerente. As direções-gerais são obrigadas a comunicar em conformidade com as orientações do RAA formuladas pelos serviços centrais. Os diferentes conceitos e indicadores foram definidos de forma suficientemente flexível para permitir ter em conta as circunstâncias específicas das diferentes DG, assegurando ao mesmo tempo um nível de coerência suficiente para permitir a consolidação dos dados2.

65

Ver, infra, referências feitas às respostas às conclusões específicas.

65 Primeiro ponto

Ver as respostas aos pontos 24 a 26.

65 Terceiro ponto — Primeiro travessão Ver resposta ao ponto 30.

A Comissão confirma que o mandato do CAA de 2015 inclui um reforço do acompanhamento das recomendações do TCE.

65 Terceiro ponto — Segundo travessão Ver respostas aos pontos 30 e 31.

2 Ver também as respostas da Comissão aos pontos 1.19-1.20 do relatório anual do Tribunal relativo ao exercício de 2010, aos pontos 1.22, 1.23 e 1.25 do relatório anual do Tribunal relativo ao exercício de 2011, aos pontos 1.41 a 1.42 e 1.44 a 1.45 do relatório anual do Tribunal relativo ao exercício de 2012, aos pontos 1.29 a 1.30 e 1.32 do relatório anual do Tribunal relativo ao exercício de 2013, aos pontos 1.50, 1.53 a 1.54 e 1.65 do relatório anual do Tribunal relativo ao exercício de 2014 e aos pontos 1.35 e 1.48 do relatório anual do Tribunal relativo ao exercício de 2015.

Respostas da Comissão

70

65 Terceiro ponto — Terceiro travessão

Ver respostas aos pontos VIII e 30, 31, 45. A elaboração de relatórios sobre o desempenho é da responsabilidade do grupo diretor da GBA, do SG, da DG BUDG, e dos respetivos GOD (gestores orçamentais delegados).

65 Terceiro ponto — Quarto travessão Ver as respostas da Comissão aos pontos 26, 30 e 31.

65 Quarto ponto

Ver resposta ao ponto 39.

65 Quarto ponto — Quinto travessão Ver resposta ao ponto 62.

65 Sexto ponto — Primeiro travessão

A Comissão está atualmente a trabalhar na atualização da declaração sobre a governação.

65 Sexto ponto — Segundo travessão

No âmbito da Comissão, o discurso sobre o estado da União do presidente é o instrumento através do qual o presidente comunica informações sobre as realizações e os desafios. Além disso, o relatório geral sobre a atividade da União Europeia, publicado anualmente pela Comissão Europeia, apresenta as principais iniciativas e resultados alcançados pela UE no ano anterior. Trata dos progressos realizados pela Comissão para concretizar as suas prioridades (abrangendo aspetos que vão muito além da informação financeira). Contém igualmente uma introdução do presidente.

65 Sexto ponto — Terceiro travessão

A gestão dos riscos na Comissão faz essencialmente parte da fase de planeamento do ciclo de planeamento estratégico e programação (PEP), em particular, a preparação dos planos estratégicos e dos planos de gestão por cada um dos serviços da Comissão. Os riscos críticos são apresentados no plano de gestão, anexo 4, e os potenciais riscos críticos transversais são avaliados pelos serviços centrais. Os riscos materializados significativos são incluídos nos relatórios anuais de atividades (RAA) e no relatório anual de gestão e desempenho. Para além das informações contidas no relatório anual sobre a gestão e o desempenho, a Comissão apresenta relatórios e divulga informações exaustivas sobre os objetivos políticos, desafios e riscos sob diversas formas. O discurso sobre o estado da União proferido pelo presidente é um instrumento essencial para a comunicação dos desafios e oportunidades a nível político. Além disso, nos planos estratégicos e nos planos de gestão, elaborados por cada uma das direções-gerais, também são incluídas informações mais pormenorizadas sobre questões específicas a cada domínio político.

65 Sexto ponto — Quarto travessão

Nos relatórios anuais de atividade e no relatório anual sobre a gestão e o desempenho encontram-se informações sobre o desempenho não financeiro.

Respostas da Comissão

71

65 Sexto ponto — Quinto travessão

O relatório anual sobre a gestão e o desempenho, o relatório financeiro e o relatório geral anual sobre as atividades da União contêm essa informação.

65 Sexto ponto — Sexto travessão

A carta de missão do CAA obriga este comité a apresentar anualmente ao Colégio um relatório sobre as suas atividades. O relatório anual do CAA resume as conclusões do comité de auditoria no cumprimento da sua missão e chama a atenção para questões que o comité apresentou ao Colégio. Faz parte das provas que sustentam a adoção pela Comissão do relatório anual sobre a gestão e o desempenho do orçamento da UE. O trabalho do CAA foi referido nos relatórios de síntese e no relatório anual sobre a gestão e o desempenho em 2015. Nos futuros relatórios sobre a gestão e o desempenho haverá uma secção específica sobre o papel e as conclusões do CAA.

65 Sexto ponto — Sétimo travessão

Em especial, devido às diferenças de dimensão da dívida (isto é, a capacidade de respeitar os compromissos financeiros ou refinanciar ou aumentar a dívida) e de dimensão das receitas (ou seja, a capacidade de alterar os níveis de tributação existentes ou introduzir novas fontes de receitas), o orçamento da UE não é comparável com os orçamentos dos Estados-Membros. No contexto da UE, o quadro financeiro plurianual (QFP) é o instrumento que garante a estabilidade a médio e a longo prazo, bem como a previsibilidade das necessidades futuras em matéria de dotações de pagamento e de prioridades orçamentais. A Comissão faculta informação sobre estes aspetos nos diferentes relatórios. A orientação sobre as práticas recomendadas pelas IPSAS não propõe a inclusão ou a publicação de informações sobre a sustentabilidade orçamental juntamente com as contas anuais.

65 Sétimo ponto

A Comissão não partilha da opinião do Tribunal de que as estimativas do nível de erro não se baseiam numa metodologia coerente. As direções-gerais são obrigadas a comunicar em conformidade com as orientações do RAA formuladas pelos serviços centrais. Os diferentes conceitos e indicadores foram definidos de forma suficientemente flexível para permitir ter em conta as circunstâncias específicas das diferentes DG, assegurando ao mesmo tempo um nível de coerência suficiente para permitir a consolidação dos dados. A Comissão considera que a menção a qualquer referência aos «organismos dos EUA» é inadequada no que se refere ao orçamento da UE (ver a resposta ao ponto 53).

Recomendação 1 — Justificar o incumprimento das melhores práticas

A Comissão aceita esta recomendação. A Comissão esforça-se por cumprir e acompanhar a evolução das melhores práticas pertinentes enunciadas em normas, ou aplicadas por organismos públicos ou internacionais (ver respostas aos pontos I a IV, VIII, 24 a 26, 44 a 49) e prosseguirá neste sentido com vista à adaptação da sua estrutura de governação.

Recomendação 2 — Seguir as melhores práticas

A Comissão aceita, em parte, esta recomendação (ver, infra, respostas pormenorizadas às diferentes ações solicitadas).

Respostas da Comissão

72

Recomendação 2 a)

A Comissão aceita esta recomendação, em conformidade com o artigo 116.º, n.º 2, das normas de execução do Regulamento Financeiro. Ver também a resposta da Comissão à recomendação 2, alínea h).

Recomendação 2 b)

A Comissão aceita esta recomendação. Os dispositivos de controlo da Comissão [incluindo a estrutura de auditoria interna (EAI)] são sólidos, abrangentes e estão a ser reforçados a fim de cumprir integralmente os princípios de controlo interno definidos no COSO 2013. Estes dispositivos permitem à Comissão exercer um controlo adequado sobre o funcionamento da estrutura de governação.

Recomendação 2 c)

A Comissão aceita esta recomendação. Ver resposta ao ponto 62.

Recomendação 2 d)

A Comissão aceita a recomendação com vista à emissão de uma série de relatórios de modo a atenuar riscos adicionais em termos de disponibilidade e qualidade das informações. Ver igualmente a resposta à recomendação 2, alínea e). A Comissão já tomou medidas neste sentido através da publicação, em 19 de julho de 2016, de um pacote integrado de informações financeiras. Um único relatório de prestação de contas não seria adequado e não se coaduna com o quadro conceptual das informações financeiras de âmbito geral definidas pelo IPSASB que indicam claramente que as informações financeiras de âmbito geral têm como objetivo fornecer informações úteis para fins de tomada de decisão e de responsabilização «são suscetíveis de incluir vários relatórios, cada um dos quais respondendo mais diretamente a certos aspetos dos objetivos de relato financeiro». Em consonância com o quadro conceptual, a Comissão fornece ou fornecerá os seguintes documentos que abrangem os elementos identificados pelo Tribunal: ο A Comissão está atualmente a trabalhar na atualização da declaração sobre a governação. ο No âmbito da Comissão, o discurso sobre o estado da União, que é apresentado em setembro, corresponde ao relatório do presidente. ο Além das informações que constam do relatório anual sobre a gestão e o desempenho, a Comissão apresenta relatórios e divulga informações exaustivas sobre os riscos operacionais e estratégicos no discurso sobre o estado da União, e nos planos estratégicos e nos planos de gestão de cada direção-geral. ο Nos relatórios anuais de atividade e no relatório anual sobre a gestão e o desempenho encontram-se informações sobre o desempenho não financeiro. ο O relatório geral sobre as atividades da União e o relatório anual sobre a gestão e o desempenho contêm informações sobre atividades realizadas durante o ano e a concretização dos objetivos políticos. ο O relatório anual do CAA resume as conclusões do comité de auditoria no cumprimento da sua missão e chama a atenção para questões que o comité apresentou ao Colégio. O trabalho do CAA foi referido nos relatórios de síntese e no relatório anual sobre a gestão e o desempenho em 2015. Nos futuros relatórios sobre a gestão e o desempenho haverá uma secção específica sobre o papel e as conclusões do CAA. ο Em especial, devido às diferenças de dimensão da dívida (isto é, a capacidade de respeitar os compromissos financeiros ou refinanciar ou aumentar a dívida) e de dimensão das receitas (ou seja, a capacidade de alterar os níveis de tributação existentes ou introduzir novas fontes de receitas), o orçamento da UE não é comparável com os orçamentos dos Estados-Membros.

Respostas da Comissão

73

ο No contexto da UE, o quadro financeiro plurianual (QFP) é o instrumento que garante a estabilidade a médio e a longo prazo, bem como a previsibilidade das necessidades futuras em matéria de dotações de pagamento e de prioridades orçamentais. A Comissão faculta informações sobre esta matéria no relatório anual sobre a gestão e o desempenho, no relatório financeiro e na contas da UE e, sempre que necessário, noutros relatórios.

Recomendação 2 e)

A Comissão aceita, em parte, esta recomendação. As informações subjacentes ao novo pacote integrado de informação financeira e relatórios complementares serão disponibilizadas, tanto quanto possível (ou seja, sob reserva, em especial, dos prazos a cumprir pelos Estados-Membros para fornecer os dados necessários), ao Tribunal de Justiça, de modo a permitir os controlos de coerência.

Recomendação 2 f)

A Comissão aceita esta recomendação. Continuará a prestar informações sobre o montante global em risco no relatório anual sobre a gestão e o desempenho.

Recomendação 2 g)

A Comissão aceita esta recomendação. Para tal, irá atualizar e publicar regularmente as suas disposições de governação e explicar de que forma cumpre as normas e as boas práticas internacionais.

Recomendação 2 h)

A Comissão aceita, em parte, esta recomendação. A Comissão examinará, no contexto da renovação intercalar do mandato dos membros do CAA, a possibilidade de aumentar o número de membros externos com experiência profissional comprovada em auditoria e questões conexas e nomeados pela Comissão, na sequência de um procedimento aberto e transparente. A gestão de riscos, as informações financeiras e os resultados da função de auditoria e de verificação ex-post são da responsabilidade do grupo diretor da GPA, a SG, a DG BUDG e os GOD pertinentes. Canais de comunicação, incluindo, em especial, os relatórios anuais de atividades, os planos de gestão e os planos estratégicos, e outros, asseguram que os GOD informem os respetivos comissários e o Colégio, permitindo que este exerça uma supervisão adequada. Além disso, o SAI controla regularmente a função de auditoria e de verificação ex-post em todas as DG pertinentes, nomeadamente nos domínios essenciais, como a gestão partilhada, sendo os resultados tidos em conta pelo CAA. A Comissão irá considerar a possibilidade de convidar o SAI a realizar trabalhos de auditoria sobre a governação e as medidas de supervisão relacionadas com a gestão do risco, o relato financeiro, a verificação ex-post e a função auditoria, em especial o controlo de segundo nível, a fim de identificar eventuais melhorias que permitam reforçar o desempenho destes mecanismos.

COMO OBTER PUBLICAÇÕES DA UNIÃO EUROPEIA Publicações gratuitas: •

um exemplar: via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);



mais do que um exemplar/cartazes/mapas: nas representações da União Europeia (http://ec.europa.eu/represent_pt.htm), nas delegações em países fora da UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_pt.htm), contactando a rede Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_pt.htm) ou pelo telefone 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuito em toda a UE) (*). (*)

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Publicações pagas: •

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Etapa

Data

Adoção do PGA / Início da auditoria

15.12.2015

Envio oficial do projeto de relatório à Comissão (ou outra entidade auditada)

21.6.2016

Adoção do relatório final após o procedimento contraditório

20.9.2016

Receção das respostas oficiais da Comissão (ou de outra entidade auditada) em todas as línguas

14.10.2016

A governação comporta os mecanismos instituídos para garantir que os resultados pretendidos para as partes interessadas são definidos e atingidos. A boa governação não é apenas uma questão de relações, é também obter resultados e disponibilizar aos responsáveis pelas decisões instrumentos úteis para exercerem as suas funções. Em vários domínios, a Comissão diverge, ou não cumpre integramente, as melhores práticas definidas nas normas ou aplicadas por organismos internacionais e públicos selecionados como parâmetros de referência. Para continuar a enfrentar os principais riscos, a Comissão terá de reforçar ainda mais a estrutura de governação em toda a instituição.

TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU

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